Гражданское общество и политический процесс (на примере экологического движения)

Е.И. Глушенкова

Гражданское политическое участие, или “демократия участия”, то есть участие граждан в принятии политических решений, — неотъемлемый, а в некоторых областях и ключевой элемент политического процесса в странах Запада. Его формы следует рассматривать в контексте постиндустриальных, постмодернистских изменений в мировой политике последней трети нашего столетия.

Демократия участия

“Демократия участия” — это ответ на совокупность новейших вызовов традиционной мажоритарной демократии, ее альтернатива, существующая наряду с ней (1).

Как известно, современная теория политики сформировалась под влиянием идеи представительства, основанной на мажоритарной демократии (2), идущей, в частности, еще от Монтескье. В недрах индустриального общества, из демократии вырастает олигархия и даже нечто еще более далекое от “власти народа...”: демократия превращается в свою противоположность. С постиндустриальным сдвигом экономики, отходом от массовости, укреплением локальной общины и горизонтальных социальных связей зарождается и постиндустриальная политика. “Демократия участия” — ключевой ее элемент и как возвращение к изначальным императивам “власти народа” — прямой, непосредственной демократии — и как (в потенции) противоядие против тоталитаризма, олигархии и иных бед политики индустриального общества, и как заманчивая новейшая социальная технология.

Основной персонаж “демократии участия” — не активист, а рядовой гражданин данной страны, а сама партиципаторная демократия — не массовые акции поддержки, выступления в защиту и т.д., характерные для “традиционной” политики, а прямое, непосредственное участие конкретных граждан в политическом процессе, выражение их интересов и запросов перед лицом власти, участие в перераспределении ресурсов и властных полномочий.

В политической жизни современного общества существует, по меньшей мере, два вида гражданского участия: участие НПО в деятельности органов государственной, прежде всего исполнительной власти, и участие рядовых граждан , в первую очередь через местные органы власти, в принятии и реализации политических решений. Последнее также происходит, в действительности, обычно при поддержке со стороны НПО. В политологии их описывают соответственно плюралистическая и коммуналистская теории принятия решений. В основе последней заложена идея “наделения людей властью”, представляющая собой новое издание “прямой демократии” (3).

Рассмотрим элементы практики “демократии участия” в России, взяв в качестве примера политику в области охраны окружающей среды и существующие неправительственные (некоммерческие) экологические организации (экоНПО).

Экологические НПО и их роль в политическом процессе на Западе

Природоохранная сфера — одна из тех сфер, где гражданское участие играет, пожалуй, наиболее важную роль. Само утверждение экологической проблематики в политической повестке дня и начало систематического осуществления государствами экологической политики было результатом развития гражданских экологических инициатив и массового алармистского экологического движения в США и Западной Европе 1950-1960 гг. XX в. Одновременно борьба за утверждение экологическими движениями и организациями — экологическими неправительственными организациями экоНПО соответствующей проблематики в политической повестке дня стала началом их собственного систематического политического участия.

ЭКЭкоНПО в большинстве развитых стран превратились к 1980 гг. в самостоятельную мощную политическую силу, в “формы коллективного поведения, которые [представляют собой] попытки относительно неструктурированных организаций предложить нововведения в социальную систему”(4).

В основе их существования и функционирования — соответствующие ценности (а не цели!), что также отличает их от иных организаций гражданского общества, в частности, от партий (5). Среди направлений деятельности экоНПО — формирование системы лоббирования и осуществление постоянного давления на власти, привлечение прессы к проблемам, которые еще не осознаны общественностью и не отражаются в деятельности властей, изменение ценностей населения, формирование у них граждански активной позиции, пропаганда среди населения альтернативного образа жизни. Непосредственно “демократия участия” прибавляет к этим целям еще и задачу превращения экоНПО в канал постоянной коммуникации населения и властей в целях совместного принятия решений.

С населением для организации его политического участия работают в основном так называемые низовые, первичные НПО. Есть и экоНПО экспертного типа — организации, где преобладают специалисты в области охраны окружающей среды, а не активисты-общественники; с населением они обычно не работают.

Уже упомянутая коммуналистская концепция и практика принятия решений в экологической политике предусматривает передачу государством полномочий в принятии определенных решений группе граждан, которых эти решения затронут в первую очередь. Именно эта концепция напрямую базируется на идее “прав местного населения”, что предполагает широкое участие рядовых граждан в деятельности органов власти на местном уровне. Она получила хождение наряду с более традиционной плюралистической концепцией экологической политики, которая предусматривает участие организованных представителей гражданского общества, в частности, экоНПО. Есть и иные концепции, однако все они, как и вышеупомянутые, применимы либо для традиционных в большинстве стран Запада практик плюралистической (представительной) демократии, либо для новейших постсовременных практик.

При описании практик политического участия приходится помнить, что масштаб и характер распространения “демократии участия” в данном государстве зависит от того, как здесь функционирует система “государство — гражданское общество”.

Здесь имеются различные модели. Например, американская модель, предполагающая тесное взаимодействие государства и представителей гражданского общества. Государство поддерживает “правила игры”, не становясь на сторону ни экологических организаций, ни промышленного сектора. Одновременно оно санкционирует создание институтов, в рамках которых предлагает представителям гражданского общества самим разрешить все возникающие между ними противоречия. Нормотворчество, создание и воспроизводство экологического законодательства становится центром всего процесса политики; в судах, на слушаниях сталкиваются разнородные акторы экологической политики; победа одного их них (или компромисс) закрепляется в соответствующем итоговом юридическом документе.

В Европе в целом менее распространен формально-институциональный подход к экологической политике, широко применяемый в США. Здесь минимум экологических законодательных актов и представительских институтов при большей повседневной работе с бизнесменами и экологической общественностью, при открытой поддержке государством последних (6).

Важно отметить концептуальную близость американской модели с идеей плюралистической экологической политики в целом: она осуществляется путем создания институциональных рамок для борьбы интересов основных заинтересованных групп — представителей бизнеса, технических экспертов (7) и государственной бюрократии, экологистов, выступающих от имени и исходя из интересов населения. Но особая роль здесь, как и в экологической политике вообще, принадлежит экспертам, их оценке, так как они устанавливают рамки, в которых рассматривается конкретный вопрос (8).

ЭкоНПО, мобилизующие население на участие, и собственно “демократия участия”, не могут легко сосуществовать с господствующей мажоритарной демократией, так как не разделяют доминирующей социальной парадигмы. Но на практике они вынуждены это делать, поскольку пока нет страны, где единственной формой осуществления политики была бы “демократия участия”. В Англии, например, соответствующие политико-правовые рамки “демократии участия” в экологической политике были созданы специально в ходе деятельности по претворению в жизнь решений Всемирной Конференции по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992), точнее, в ходе выработки стратегий долгосрочного устойчивого развития отдельных регионов и местностей. Практика участия в данном конкретном процессе касалась привлечения людей не к принятию простого решения, а к созданию региональной стратегии устойчивого развития. Эта задача, и именно в такой — партиципаторной— трактовке, вытекала из итоговых документов, принятых в Рио-де-Жанейро, в частности, так называемой “Повестки дня на ХХI век" (9).

Участие экоНПО в политике зависит также и от политической традиции в целом, и от особенностей национальной политической культуры, культурных возможностей, которые можно определить как “русло культуры, в котором движение может действовать, не подвергая сомнению господствующие в обществе культурные коды и стандарты” (12).

Субъекты экологической политики в России: исторический экскурс

В нашей стране мобилизация населения на гражданское участие, как и деятельность НПО, представляет собой сугубый вызов и на уровне культурной традиции, и в рамках традиции принятия решений. Здесь преобладает модель осуществления политики, аналогичная скорее европейской, чем американской, но и на первую в России накладывается специфический отпечаток — господствует управленческо-технократический тип политики, с полным доминированием государства на всех этапах принятия решений. Он не предусматривает включение в систему принятия решений неинституциированных субъектов . Это не значит, что в России невозможно политическое участие. Оно было возможно даже при советской системе, но либо на непостоянной основе, либо в форме “корпоративного участия” (13). Хотя государство осуществляет принятие решений, сам факт постановки проблемы — результат импульса извне. Советские ученые влияли на осуществление экологической политики путем создания алармистских экспертных систем и выражали тревоги экологической общественности, формально от имени корпоративной структуры — Академии наук, например. С американской же моделью российская расходится прежде всего вследствие несравненно более скромной роли гражданского общества в принятии решений.

В 1987 г. известный экополитолог Б.Джанкар писала, что в экологической политике СССР всех участников можно разделить на государственных и неправительственных акторов. Государственные институты — это “инсайдеры”, внутренние участники процесса принятия решений, а неправительственные участники и группы — “аутсайдеры”, внешние участники экологической политики (14). Экологическая политика СССР формировалась как результат консультаций, согласований между основными министерствами и ведомствами (15) и оформлялась как их коллективные решения, при ограниченном, зачастую, неформализируемом вмешательстве со стороны “аутсайдеров”. Исследователи видят здесь элемент бюрократического плюрализма, плюрализма политико-корпоративных интересов государственных ведомств. Но верно и то, что “корпоративное участие” институциализировало и формализовало разнородные интересы посредством существовавшей тогда системы принятия решений.

Ведомственность и корпоративность сохранились в экологической политике современной России, как и полная закрытость самого процесса принятия решений. Но если в СССР система двойного управления со стороны партии и формальной государственной структуры создавала широкие возможности для “корпоративного участия”, то с распадом СССР и однопартийной системы прежние способы артикуляции настроений разных страт общества были утеряны; принятие решений стало более бессистемным и индивидуализированным, в нем усилились субъективизм и волюнтаризм, а “корпоративное участие” начало сдавать позиции. “Аутсайдеры” политического процесса (как экоНПО) не только не стали его “инсайдерами”, скорее, наоборот, круг лиц, допущенных к принятию решений, еще более сузился; деятельность независимых политических акторов теоретически допускается, но она должна всецело регулироваться государством, которое по-прежнему является источником и главным инструментом социальных изменений.

Впрочем, на практике государство зачастую “не замечает” экоНПО, не будучи, таким образом, вовлечено в процесс управления ими. Поэтому, с одной стороны, каких-либо внешних, институциональных преград политическому участию граждан нет. А с другой — до последнего времени ни судопроизводство, ни системы социального партнерства и местного самоуправления не создали в нашей стране определенных рамок политического участия. Но ответственность за это лежит не на государстве; добиться создания условий для собственного участия могут только сами НПО. К сожалению, гражданское общество России в нынешнем его состоянии атомизировано, разобщено, уровень его развития в целом очень низок. Это сказывается на развитии экологического движения и на решении экоНПО главных своих задач.

Этапы экологического движения

Развитие движений в России в целом совпадает с общемировым по содержанию этапов, но отстает в плане временных границ. В мире экологические движения уже прошли два больших этапа — до начала 1970-х гг. это были практически только сугубо охранительные движения, носящие неполитический характер. Позже в охрану окружающей среды был методологически включен социум. Первым инвайроменталистам были особо присущи протест против индивидуализма, призыв к социальным реформам. Произошла сильная политизация экоНПО, но в рамках традиционной политики экологисты все время терпели неудачи. Отказ экологистов от политического участия традиционного типа, который ознаменовал новый этап развития экодвижений с начала 1990-х гг. — этап внедрения практик “демократии участия”.

Природоохранное движение в России изначально было подчинено основным постулатам господствовавшей тогда идеологии, оно было встроено в структуру общественных организаций. В период оттепели общественные выступления (прежде всего, частных граждан) против экологических нарушений были легализованы (не затрагивая политических основ общества). С 1958 г., когда студенты Тартуского университета создали первую в нашей стране экологическую группу, и до середины 1980-х гг. экодвижение России пребывало в латентной фазе. До перестройки экоНПО можно назвать лишь студенческие дружины охраны природы, которые находились в состоянии вынужденного сотрудничества с властями и не могли носить протестный характер. Активная фаза массовых движений, завершившаяся их профессионализацией и ознаменовавшаяся появлением в общественном сознании понятий социальной и политической экологии, а в обществе — Социально-экологического Союза, имела место с 1987 по 1991 гг., когда в развитых странах происходил переход уже к третьему этапу развития экодвижений.

После 1985 г. заметна политизация экологических групп, имеющая ярко выраженный протестный характер (что типично для данного этапа). При этом или делались попытки вписаться в традиционную политическую структуру: первые избирательные кампании в союзные и местные органы власти в 1989-1990 гг. проходили при активном участии экологистов; пришедшие во власть экологисты почти все вышли из экодвижения, но не стали самостоятельной силой, а влились в партии и движения, чаще всего демократического крыла (16). Поредевшее экодвижение, уже не носившее протестного характера, стало более профессиональным, что ознаменовало наступление периода так называемого сотрудничества с властями 1991-1993 гг. Он характеризуется массовым переходом экологистов в исполнительную власть. С 1993 г. окружающая среда экодвижения стала крайне неблагоприятной, и экоНПО не столько пытаются расширить свою нишу, сколько сохранить ее, работая на выживание; придерживаясь тактики защиты, экологи теряли завоеванные позиции, пока с ликвидацией Минприроды в 1997 г. ситуация с управлением экологической сферой России не оказалась отброшена к доперестроечным временам.

Рекомендуем скачать другие рефераты по теме: шпаргалки скачать, бесплатные рефераты и курсовые.



1  2  3  4 | Следующая страница реферата

Поделитесь этой записью или добавьте в закладки