Предыдущая страница реферата | 1  2  3  4 | Следующая страница реферата

Если говорить об "окне политически возможного", то надо отличать реальное "окно" от похожей на него политической ситуации. Пока в постсоциалистических странах их было не больше двух. В том числе и в России, которая переживает второе "окно возможного" сейчас. Были обстоятельства, выглядевшие похожими на "окно возможного". Апрель и октябрь 1993 года, ноябрь 1994 года, наконец, июль 1996 года - вот те вехи, которые можно было принять за "окно возможного", но на самом деле таковыми не являлись.

Дело в том, что, на мой взгляд, существует четыре параметра, по которым можем судить о том, открывается или не открывается второе "окно возможного".

Первое - "окно" должен конституировать не кризис системы, а кризис в системе, потому что кризис системы порождает первое "окно возможного", а системная трансформация в дальнейшем данную проблему снимает. Но из этого следует, что в России по крайней мере до середины 1996 года, когда вопрос политического реванша не снимался с повестки дня, не могло появиться реального "окна возможного". Дело в том, что в этой ситуации граждане, поддерживающие либеральные реформы, должны блокироваться с теми, кто их не поддерживает, против общего врага. Была настолько большая опасность коммунистического реванша, что приходилось заключать союз. за который нужно было платить слишком большими компромиссами. Приходилось отказываться от очень многого в экономической политике, чтобы обеспечить невозврат в ту неприятную точку распада социализма, из которой мы вышли. Поэтому любые намеки на открытие "окна" до середины 1996 года, когда вопрос "кто кого?" был окончательно решен в пользу капитализма и капиталистическая системная трансформация стала необратимой, не могли получить условий реализации. Про-реформистские силы должны были вступать в антиреваншистские коалиции ради сохранения наиболее общих условий продвижения реформ хотя бы и в сколь угодно урезанном виде. Платой за сохранение возможности проведения реформ зачастую становилось их фактическое непроведение.

Вторым важным условием открытия второго "окна возможного" является серьезный, очень глубокий экономический кризис, затрагивающий не только политико-деловую элиту, но и общество в целом. Почему, например, кризис ноября 1994 года после известного "черного вторника", когда банковская сфера была потрясена, валютная политика опрокинута и в результате власти вроде бы поумнели, я не могу отнести к "окнам возможного"? Потому что это был кризис внутри элиты, а элита у нас была и остается объединенной финансовой и политической. Здесь все происходило, как говорится "в семье", и меры, которые принимались после этого кризиса, были также локальными и ограниченными. Кризис же, способный открыть "окно", должен выйти за пределы элит. Таков фискальный кризис рубежа 1996-1997 годов. Он вышел за пределы финансово-экономической элиты, произвел значительные потрясения, спровоцировал массовые неплатежи по зарплатам и пенсиям, тем вывел проблему кризиса за пределы интересов элит и спровоцировал готовность к принятию значительно более радикальных мер, чем те, которые были приняты после осени 1994 года и привели к тому, что обычно неправильно называется финансовой стабилизацией. Гораздо более корректно ее называть денежной стабилизацией.

После осеннего кризиса 1994 года властям был предложен понятный им механизм выхода из сложившейся ситуации. В результате вместо того, чтобы решать проблему глобальную и труднейшую, настоящую проблему фискального кризиса, решали заменяющую (и гораздо более простую) проблему поиска так называемых неинфляционных источников финансирования бюджетного дефицита. И получилось, что денежная политика и политика формирования финансовых рынков вырвались вперед, а фискальная политика здорово отстала. И действительно, в условиях серьезного лоббистского давления крайне трудно проводить меры финансового регулирования, гораздо легче осуществлять некие технические меры. которые позволяют как-то покрыть разрыв между государственными обязательствами и возможностью налогового их финансирования.

Поэтому наша налоговая реформа имеет уже пятилетнюю историю. (Причем, по моему глубокому убеждению, задача состоит совсем не в том, чтобы увеличить налоговые сборы, а в том, чтобы просто по-другому их перераспределить, не подавляя стимулы к экономическому росту.) Поэтому у нас абсолютно недореформированы все отрасли социальной сферы, которые одновременно тесно связаны с расходными статьями бюджета. Все эти годы мы наращивали государственный долг, утешая себя тем, что мы очень далеки от красной черты: ведь в сравнении с европейскими странами по любому параметру (по отношению долга к ВВП, по отношению долга к объему экспорта, по стоимости обслуживания относительно экспорта) мы находимся на достаточно приличном уровне. Все это создало опасную ситуацию комфортности и расслабления для власти. Глобальный кризис принимался за локальный, и его лечили локальными мерами. Так накапливался тот горючий материал, который затем создал настоящий кризис, а он уже открыл "окно возможного".

Третий параметр отнесения политической ситуации к категории "окна политически возможного" - отсутствие близких политических ограничений, к которым относятся выборы, избирательные кампании и все неприятности, которые с ними связываются. Причем чем дальше мы продвигаемся по пути превращения в демократию (хотя бы имитационную демократию), тем более серьезным является для нас этот фактор. Скажем, если бы в период начала реформ нам грозили выборы, например в марте 1992 года, - это не было бы серьезным фактором ломки нормальной экономической политики. Но уже осенью 1993 года выяснилось, что приближающиеся выборы и принятие Конституции оказались тем фактором, который поставил под сомнение разумную политику и не дал ей реализоваться. Еще более значимыми оказались в этом смысле выборы 1995-го и 1996 годов.

"Окно" открывается в том случае, если в политической перспективе (по крайней мере два года) нет парламентских или президентских выборов. Иначе провести разумные и комплексные преобразования не удастся. Они будут принесены в жертву очередному приступу предвыборного популизма, как это произошло осенью 1993 года, когда в целом ситуация казалась благоприятной для проведения политики реформ, но декабрьские выборы в Государственную Думу принципиально изменили политическую картину в пользу популизма. Нужно иметь хотя бы полтора - два года для того, чтобы осуществлять более серьезные и трудные меры. чем манипуляции со ставкой рефинансирования, прежде всего долгосрочные меры фискального оздоровления. До конца 1996 - начала 1997 годов такой возможности открытого "окна" у нас не было.

Наконец, четвертый критерий - наличие программы преобразований, программы углубления реформ и команды, способной ее реализовать, а также наличие готовности во власти эти реформы поддержать. В разные периоды этот фактор в той или иной степени присутствовал, но, по-моему, до начала 1997 года реформаторы в правительстве отрабатывали тот задел, который в основном был создан в конце 1991 -начале 1992 года. Не было принципиально новых программных наработок, которые появились в начале 1997 года.

По всем этим критериям, то, что сложилось к началу 1997 года, было действительно "окном возможного". Два года до ближайших выборов. Достаточно для того, чтобы начать преобразования и получить некоторые результаты от них. Создан задел серьезных наработок по налоговому законодательству, по бюджетному законодательству, по институциональным реформам, по реформе естественных монополий, по реформированию социальной сферы и т.д. Есть готовность команды реформаторов. И самое главное - налицо настоящий глубокий кризис: фискальный кризис, а также финансовый кризис, развивающийся на базе фискального кризиса. Он действительно потрясает не только элиту, но и все общество, а для элиты ставит вопрос о самосохранении. Она хочет выжить и физически, и как элита и готова применять горькие лекарства, готова к тому, что отдача будет не сегодня, а чуть позже.

Все это позволило, начиная с марта 1997 года, провести тот набор преобразований, который в основном вписывается в рамки финансового регулирования: это и разработка нового налогового законодательства, нового бюджетного кодекса, системы конкурсных государственных закупок, которая позволяет экономить бюджетные средства, это переход к денежной приватизации, решающей фискальные, а не какие-то другие проблемы, это создание среднесрочного горизонта финансового планирования, введение определенных лимитов на государственные расходы и т.д. То есть главная задача - минимизировать государственные обязательства и фактические государственные расходы, застабилизировать налоговое бремя, изменив его структуру. Второй набор - институциональные реформы. Это касается и контроля естественных монополий, и разработки пенсионной реформы, и всего, связанного с земельной реформой (создание рынка земли, ипотеки и т.д.). И наконец, третий набор -меры социального регулирования, которые позволяют снизить бюджетное бремя в долгосрочном периоде, реформы здравоохранения, образования (переход здесь к подушному финансированию не учреждений, а социальных услуг), меры по упорядочению системы социальных пособий и т.д.

Конечно, процессы развиваются неоднозначно. Можно выделить два этапа. С марта примерно до июля 1997 года реформы шли достаточно быстро и эффективно. Есть показатель этой успешности, более объективизированный, чем личные наблюдения, - собираемость налогов. Налогоплательщик, особенно институированный, очень хорошо реагирует на подлинную активное гь в области финансового регулирования. Он начинает платить налоги, реагируя на то, что государство делает п области сокращения своих обязательств, на то, что оно делает с реструктуризацией налоговой недоимки, с обращением взыскания на имущество должника и т.д.

А вот с июля 1997 года и субъективные, и объективные показатели начинают идти вниз. Прежде всего это касается собираемости налогов, потому что во многом налогоплательщики перестали всерьез рассматривать меры по финансовому регулированию как реальные, рассчитанные не только на то, чтобы их объявить, но и на то, чтобы их реализовать. Наконец, известные события ноября 1997 года, попытка посредством провоцирования громких политических скандалов "выдавить" реформаторов из правительства, настолько осложнили ситуацию, что возникает вопрос, открыто ли еще это "окно" или оно уже захлопнулось? Во всяком случае период времени, оставшийся до начала избирательной кампании (даже если выборы в парламент будут в срок), далеко не достаточен для того, чтобы запустить такие серьезные вещи, как, скажем, реформа пенсионной системы даже в том "секвестированном" виде, в котором она сейчас предлагается. И даже если предположить, что события будут развиваться самым лучшим образом и во властных структурах будет достигнуто некое понимание необходимости вернуться к тому темпу преобразований, который был взят изначально, времени уже остается очень мало.

Одна из основных проблем второго "окна политически возможного" состоит в том, что сопротивление противников "конкретных" реформ второй стадии (та или иная корпорация, естественная монополия с отрядом занятых на ней) гораздо более организовано и динамично, чем сопротивление противников "общих" реформ на их первой стадии (население в целом, вкладчики в банковские учреждения в целом, пенсионеры в целом и т.п.). Это видно хотя бы на примере взаимодействия правительства России с Газпромом и РАО ЕЭС.

Здесь перед нами вообще острейшая дилемма проведения либеральной экономической политики: выигрыши от нее равномерно получают все, поэтому каждый не чувствует сгбя выигрывающим относительно других. Это психологически малозаметные выигрыши, проигрыши же четко связаны с определенными корпоративными, социальными, ведомственными, региональными группами. Так, отмена налоговых льгот несет вполне конкретный финансовый ущерб определенным весьма политически влиятельным корпорациям, что мобилизует сильное политическое сопротивление. В результате же такой отмены может быть облегчено финансовое бремя для всех налогоплательщиков, что очень полезно для экономики, но не мобилизует адекватной политической поддержки. Соответственно, невозможно решить эти задачи без решения проблем государственной бюрократии, ее качества и готовности содействовать реформам.

Почему? Какие политические проблемы определили недостаточно эффективное использование того "окна", которое было и, возможно, еще все-таки приоткрыто? Я бы выделил здесь четыре момента разной степени значимости.

Первое. Принцип команды, хорошо себя зарекомендовавший в условиях первого "огна возможного" (героический период российских реформ), наталкивается в условиях второго "окна" на три трудноопределимых препятствия: неготовность и некачественность государственной бюрократии; ненадежность, временность поддержки политического руководства страны, избыточно подверженного лоббистским влияниям; деструктивная позиция федеральной законодательной власти в условиях, когда соответствующее законодательное обеспечение реформ является обязательным условием их эффективности.

Мы постоянно наталкиваемся на то, что реформы идут в слишком разных плоскостях, например в региональной плоскости. Реформаторы вынуждены постоянно взаимодействовать с региональными элитами. Они постоянно наталкиваются на пределы в федеральном законодательстве, а проводить реформы на основе указов исполнительной власти становится все труднее. В частности, печальная судьба налогового реформирования говорит о том, что здесь мы выходим за прежние пределы. Масштаб задач диктует необходимость перехода от кризисного управления, каковым является метод команды, к некоему нормальному управлению реформами, невозможному без создания достаточно широких прореформистских политических и общественных коалиций.

Второе, с этим же связанное, — законодательная база, парламент. Представляется. что в ближайшее время парламентские выборы в России станут более важными, чем президентские, независимо от того, сохранится ли тот перекос в сторону президентской власти, который зафиксирован в Конституции, или ситуация как-то изменится. В отличие, скажем, от 1995—1996 годов, когда выборы в парламент были всего лишь "праймерис" по отношению к президентским выборам. Следующие выборы в парламент будут иметь очень большое значение потому, что без нормального взаимодействия правительства и парламента, без принятия действительно нормального законодательства, прежде всего фискального, мы дальше продвинуться не сможем. Механизм парламентского большинства, штампующего нужные законы, будет крайне необходим.

Третий момент - проблема президентской власти. Преобразования и первой, и второй волны, и первого, и второго "окна возможного" все-таки опирались на то, что реформаторы работают, а президентская власть дает им возможность работать. Реформаторы не вмешиваются в дела президентской власти, а она не очень лезет в дела реформаторов. Так продолжается только в период собственно кризисного урегулирования. Когда пожар потушен или кому-то кажется, что он потушен, с президентской властью начинают происходить серьезные изменения.

С моей точки зрения, президентская власть в ее нынешнем виде, вне зависимости от персоналий себя серьезно исчерпывает: у нее очень большая инерция преоб-разовывания в клановость. Преобразование в клановость, принятие решений не по их экономической целесообразности, а по набору самых разных других причин создают основу для возникновения тупиковой ситуации.

Четвертый, на мой взгляд, самый важный момент - неразделенность политической и экономической власти. Существует точка зрения, согласно которой очень хорошо, что у нас происходит консолидация новой и старой политической элиты, грубо говоря, коммунистов и нынешней правящей "партии власти". От этого, дескать, открывается выход к некоему цивилизованному варианту развития: коммунисты постепенно преобразуются в социал-демократов, "партия власти" тоже институционализируется в нормальную консервативную партию, единая элита и единые правила игры для единой элиты позволят в дальнейшем избежать потрясений и стать нормальным цивилизованным обществом. Это было бы так, если бы речь шла только о консолидации политической элиты как таковой. Но ведь происходит не консолидация политической элиты, а консолидация нескольких политико-деловых элит. Каждая из них не только политическая, у каждой есть своя деловая компонента, и это, на мой взгляд, чрезвычайно опасно. Это делает политику в масштабах всего политического спектра слишком большой заложницей того, каковы взаимодействия по линии "власть - деньги", по линии нескольких политико-деловых элит, ранее разорванных, а теперь способных соединяться и принимать такие решения, которые не идут на пользу реформам.

Сейчас в России под эгидой такой политической консолидации создается стратегический антиреформистский альянс тех, кто является сторонниками большого и сильного государства (обращенная в прошлое коммунистическая партия), и тех, кто выступает за ныне существующее большое слабое государство, в котором есть огромный набор обязательств и нет рычагов для их финансового обеспечения, есть огромная государственная собственность, но нет механизма, заставившего бы ее работать. Вот этот альянс тех, кто за большое и сильное, вышедшее из прошлого, и тех, кто за большое и слабое, укоренившееся в настоящем, по-моему, создает очень серьезную стопорящую ситуацию для продвижения реформ в будущее.

Поэтому кроме тех моментов, которые были отмечены выше, все-таки центральная задача - это отделение собственно политической элиты, выделение ее из того симбиоза денег и власти, который существует сейчас, и развитие ее по своим собственным законам. Если в какой-то степени эти задачи мы сможем решить к следующему циклу (а следующий цикл откроется с начала следующего тысячелетия), тогда можно будет говорить и о третьем "окне возможного", и о том, что его удалось использовать гораздо эффективнее, чем первые два.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Улюкаев А. Демократия, либерализм и экономический рост // Вопросы экономики. 1997. №11.

Рекомендуем скачать другие рефераты по теме: задачи реферата курсовые работы, новшество.



Предыдущая страница реферата | 1  2  3  4 | Следующая страница реферата

Поделитесь этой записью или добавьте в закладки