Проблемы стратегического развития местного самоуправления с позиций институциональной экономической теории

Захаров П.Н.

Успех реализации реформы местного самоуправления в России, а также возможность реализации стратегического управления развитием муниципального образования напрямую зависят от правил и ограничений, в рамках которых реализуется деятельность муниципалитета. Следовательно, является актуальным исследование феномена местного самоуправления с позиций институциональной экономической теории (институционализма).

Институционализм представляет собой направление экономической теории, рассматривающее социально-экономические явления с точки зрения институтов, в рамках которых данные процессы реализуются. Под институтом понимается ряд правил, которые выполняют функцию ограничений поведения экономических агентов и упорядочивают взаимодействие между ними, а также соответствующие механизмы контроля за соблюдением данных правил[1] .

Появление данного направления экономической теории связано, прежде всего, с работами Т. Веблена (1857—1929), в которых он критиковал концепцию рациональности и принцип максимизации как основополагающий в объяснении поведения экономических агентов.[2] Дальнейшее развитие институционализма связано с именами американских экономистов У. Митчелла (1874—1948) и Дж. Коммонса (1862—1945).

Следует отметить, что традиционный институционализм пока не может предложить позитивной самостоятельной исследовательской программы, хотя активная деятельность современных традиционных институционалистов свидетельствует об интенсивном поиске данной программы в позитивном ключе.

С распространением неоклассической теории во все большей степени стала проявляться ее ограниченность как в объяснении поведения человека и взаимодействия между людьми на разных уровнях, что выразилось в нарастании неудовлетворенности полученными результатами. Одним из проявлений данной ограниченности стала неспособность предсказать Великую депрессию на рубеже 20—30-х годов XX века.

Появление неоинституционализма обычно связывают с именем лауреата Нобелевской премии в области экономики Р. Коуза. Ключевые идеи нового направления изложены Р. Коузом в книге "Фирма, рынок и право", где обобщены в одном издании три его статьи "Природа фирмы" (1937),  "Проблема социальных издержек" (1960) и "Спор о предельных издержках" (1946).[3]

Неоинституциональная теория уменьшает требования к рациональному поведению экономических агентов, делая их более реалистичными. В результате целью становиться решение задачи по поиску удовлетворительного варианта решения в соответствии с определенным уровнем притязаний, когда объектом выбора является не конкретный набор благ, а процедура его определения.

Формирование, поддержание и изменение институциональной среды связано, прежде всего, с деятельностью государства. Также источниками институциональных изменений могут быть: рост населения, сдвиги в технологии (в результате накопления знаний) и предпочтениях (система ценностей), накопление знаний. Институциональные изменения наряду с возможностями расширения границ обмена таят в себе опасности размывания достигнутых уже результатов без формирования новых, более эффективных форм обмена. Таким образом, эффективные институты создают такие стимулы, которые обеспечивают экономический рост. Причем вопрос, какие именно институты в данном случае будут эффективными, не имеет принципиального значения.

Особенностью современного состояния российской экономики является ее переходный характер, то есть одновременное сосуществование как элементов административного, так и рыночного хозяйствования. Данная особенность является причиной для более внимательного изучения институтов местного самоуправления. Институты местного самоуправления с точки зрения природы происхождения могут быть разделены на формальные (имеющие закрепление в нормативно-правовых документах) и неформальные (положения, признаваемые большинством местного населения).

Состав формальных институтов с точки зрения иерархии применительно к федеративному государству, включает следующие уровни:

Конституция РФ;

Кодексы РФ;

Федеральные законы;

Постановления Правительства РФ;

Региональные законодательные акты;

Местные законодательные акты.

Неформальные институты проявляются в виде традиций, легенд и обычаев местного населения.

Степень влияния институтов определяется спецификой влияния данной категории на местное самоуправление. С позиций системного похода муниципальное образование является сложной социально-экономической системой[4] . Как справедливо отмечают специалисты в области теории систем, самоуправление как процесс состоит в управлении каждым субъектом системы в целом[5] . Системное представление об управлении состоит в определении взаимосвязей между субъектом и объектом управления. Поскольку властные полномочия по решению местных проблем население в ходе голосования на выборах передает органам местного самоуправления, то в муниципальном образовании в качестве управляемой подсистемы следует признать местное сообщество, а в качестве управляющей подсистемы – муниципалитет. Следовательно, в большей мере перечисленные выше институты определяют специфику формирования и функционирования органов местного самоуправления.

Несмотря на наличие богатого исторического опыта в решении населением вопросов местного значения (народное вече Древнего Новгорода, деятельность земств в период реформ Александра II), местное самоуправление является относительно новым явлением в России и находится в процессе развития.

Начало формирования системы местного самоуправления  приходится на переломный момент первого этапа российских реформ (1991-1993 гг.). Особенностью этого первого этапа было то, что, во-первых, экономическая реформа осуществлялась без столь же активного реформирования социальной сферы и, во-вторых, начавшийся процесс регионализации затрагивал исключительно отношения федерального центра и субъектов федерации, не был дополнен параллельным процессом нормативного оформления отношений с уровнем муниципальных образований (что, привело к росту полномочий субъектов федерации в ущерб самостоятельности населения городов и сельских поселений). Заложенные в Конституции РФ правовые основы местного самоуправления были далее существенно конкретизированы в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ[6] , а также новой редакции данного документа - в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, вступающий в силу с 1 января 2006 г.

Указанный закон является основополагающим для построения всей системы местного самоуправления. В законе формируются общие положения и принципы территориальной организации местного самоуправления, приведены вопросы местного значения и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Устанавливаются формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и положение органов местного самоуправления, а также статус муниципальных правовых актов. Обосновывается экономическая основа местного самоуправления и иные особенности реализации местного самоуправления[7] .

Согласно Федеральному Закону 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ст.1: «Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Закон 2003г. (ст.2) определяет сущность муниципального образования следующим образом: «Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения». Модель состава муниципальных образований России представлена на рис. 1.

Поделитесь этой записью или добавьте в закладки