Предыдущая страница реферата | 1  2  3  4 | Следующая страница реферата

Федеративные системы Канады и США различаются не только своими истоками, но также и моделями развития. Канада в течение 130 лет эволюционировала из квазиунитарной структуры в подлинно федеративную систему, в которой провинции играют все более активную и агрессивную роль и где процессы национального и регионального строительства приобретают противоречивый и конкурентный характер. "История канадского федерализма начиная с 1950-х годов - это история постепенного ослабления власти Центра" [II].

Взаимодействие факторов, усиливающих Центр, и факторов, усиливающих регионы-одна из основных тем канадской политической истории. Среди основных сил и тенденций, способствующих национальному строительству, называют: стремление к экономическому развитию в трансконтинентальном масштабе; чувства национальной идентичности, связанные с поиском "канадского образа жизни", отличного от "американского"; эгалитарные установки, преодолевающие региональные границы и различия в русле политики социального обеспечения; активность федерально ориентированных элит и групп интересов в сфер&х банковской и финансовой деятельности, коммерции и транспорта; ведущие позиции национальных политических партий; и наконец, деятельность самого федерального центра в рамках широких конституционных полномочий.

Влиятельные факторы способствуют региональному строительству: топографические ограничения мобильности в пределах Канады; различия региональных экономических интересов; франкоязычная концентрация, а также модели иммигрантского поселения в различных регионах.

Экономика Канады остается преимущественно региональной, на протяжении всей своей истории будучи узкоспециализированной, с преобладанием сельского хозяйства и добычи, переработки природных ресурсов, размещение которых варьируется от региона к региону. Региональные экономические различия воспринимаются острее сквозь призму экономического неравенства: исторически промышленность и благосостояние концентрировались в двух крупных центральных провинциях Онтарио и Квебек.

Многие полномочия, казавшиеся сравнительно незначительными (либо относившиеся к области деятельности частных и религиозных организаций) в то время, когда они были отнесены конституцией к исключительному ведению провинций, по мере развития индустриального, урбанизированного и секулярного общества и усиления государственного интервенционизма перешли в категорию наиболее значимых. Отнесенные конституцией к исключительному ведению регионов области регулирования Иран собственности и гражданского права, здравоохранения, социального обеспечения и образования сделали региональные власти исключительно значимыми в повседневной жизни граждан. Контроль над землей и природными ресурсами позволил региональным властям стать важнейшим агентом экономического развития и привлек поддержку регионально ориентированных экономических элит сырьевых отраслей. Эти импульсы побудили региональных лидеров и граждан приложить немалые усилия к развитию местных энергетических, газовых и нефтяных ресурсов, местных сообществ, обретших со временем социологическую легитимность и уникальную региональную историю.

Федеративная система, необходимость которой была продиктована региональными различиями, в определенном смысле усилила эти различия, институциализировав их. С 60-х годов процесс модернизации не только не ослабил, но скорее усилил стремление регионов Канады к самостоятельному повышению благосостояния и реализации своей культурной и экономической идентичности.

Имея в виду возможность усвоения опыта и уроков канадского федерализма в России, следует обратить внимание на институциональные различия американской и канадской моделей.

В США принцип жесткого разделения властей способствовал эффективному представительству и выражению региональных и локальных интересов в федеральном законодательном институте благодаря слабости партийной дисциплины в обеих палатах Конгресса и силе верхней палаты Конгресса, формируемой по принципу равного представительства штатов. При этом диффузия власти в рамках федерального и регионального уровней способствовала возникновению множества точек соприкосновения между федеральным центром и регионами.

Напротив, в Канаде строгая партийная дисциплина, свойственная парламентской традиции, наряду с доминированием нижней палаты парламента в силу принципа ответственности правительства перед нею, а также ограниченной легитимности представительства региональных интересов в формируемой федеральными властями верхней палате уменьшает возможности выражения и учета региональных интересов в федеральных органах власти.

Формируемая законодателями исполнительная власть, опираясь на жесткую партийную дисциплину и право распускать парламент и назначать досрочные выборы, добилась концентрации власти в своих руках, в особенности в руках премьер-министров как федерального, так и регионального уровней. Отношения между Центром и регионами приобрели квазидипломатический характер, подобно отношениям между суверенными государствами. Конференции премьер-министров федерального и региональных правительств стали основным инструментом разрешения проблем во взаимоотношениях Центра с регионами; как в общественном мнении, так и в понимании политических элит эти отношения стали восприниматься как соперничество в духе "игры с нулевой суммой", как необходимость для каждого уровня власти отстаивать свои исключительные прерогативы и не допускать вмешательства противной стороны.

Анализ тенденций развития российского федерализма в сравнительной перспективе с учетом противоречивого опыта эволюции федеративных отношений в США и Канаде позволяет по-новому взглянуть на последние новации и предложения в области реформирования институционального и территориально-государственного устройства России.

С момента принятия действующей Конституции в целом наблюдается тенденция к воспроизведению регионами федеральной модели доминирования высшего должностного лица (президента, губернатора) над всеми ветвями власти, прежде всего законодательной (представительной) и судебной. Однако события осени 1998 - весны 1999 года вносят существенные коррективы в этот процесс. Ослабление роли Президента России, укрепление позиций премьер-министра и формирование широкого консенсуса между правительством и большинством Государственной Думы все чаще дают повод говорить о тенденции формирования более уравновешенной, а в перспективе (после 2000 года) и полноценной парламентской системы на федеральном уровне власти. В последующем можно ожидать и постепенного воспроизведения парламентского правления в большинстве субъектов Российской Федерации.

Пример Канады показывает, что утверждение парламентских начал в функционировании государственной власти обоих уровней в сочетании с федеративным территориально-государственным устройством в условиях сохранения центробежных тенденций способно усугубить и институциализировать эти тенденции, придать им, возможно, необратимый характер.

Канадский опыт ставит под сомнение и эффективность сочетания парламентского правления с практикой назначения региональных губернаторов федеральным центром. В условиях президентского авторитаризма образца 1993 года такой механизм мог бы дать свои плоды, однако в нынешних условиях, когда каждое .политическое решение требует трудоемкого согласования противоречивых интересов различных элит, и ресурсы волюнтаризма, экономические и политические, практически исчерпаны, возврат к практике федеральных назначенцев может лишь воспроизвести в российских условиях канадский аналог института лейтенант-губернаторов, наделенных номинальными функциями, на фоне реальной власти глав региональных правительств, формируемых на основе большинства законодательных собраний субъектов федерации.

В контексте вышесказанного вызывает тревогу отсутствие конструктивных, взвешенных идей в области федеративной политики в позициях руководства основных федеральных политических партий России. Сильные общенациональные партии являются существенным интегративным фактором в федеративных системах.

Неоднозначную оценку заслуживает и приобретающая популярность в московских политических кругах идея реформирования административно-территориального устройства России путем "укрупнения" субъектов Федерации. Даже если оставить и стороне далеко не очевидный вопрос о политической и технологической реализуемости этой идеи, ее последствия могут оказаться далеки от задуманного. В краткосрочной перспективе, возможно, процесс региональной дезинтеграции замедлится, поскольку окажутся нарушенными сложившиеся связи "региональной корпоративности" политических и экономических элит, зарождающиеся формы региональной идентификации, процесс столкновения и согласования внутрирегиональных интересов актуализирует потребность в федеральном центре как медиатора и верховного арбитра. Однако в долгосрочной перспективе неизбежно уже в укрупненных масштабах выкристаллизуются новые связи, новые формы региональной корпоративности и идентификации, в основании которых будут сконцентрированы более мощные экономические и политические ресурсы. Если верно предположение, что центробежные факторы в России имеют объективную и долговременную природу (т.е. при сохранении существующих тенденций в эволюции российского федерализма), на следующем этапе слабеющий федеральный центр будет иметь дело уже с более сильными регионами, голос каждого из которых станет более весомым в хоре, состоящем не из 89, а из 30-40 "укрупненных" участников.

Наконец, формально безупречная идея укрепления федерации путем восстановления действий конституционных норм и общегосударственного законодательства на всей территории РФ в реальных условиях России, к сожалению, напоминает не столько очевидную аксиому государственного строительства (которой она и является в развитых демократических странах со сложным государственно-территориальным устройством), сколько двусмысленный идеологический лозунг. В условиях отсутствия к России цивилизованной системы правоприменения и правопринуждения, правовой культуры, отсутствия реального разделения властей в части независимой судебной ветви, когда правовые нормы становятся одним из (и далеко не первостепенным) средством удовлетворения личных и узкогрупповых политических интересов и амбиций, - призыв к "восстановлению конституционного порядка" парадоксальным образом воспринимается едва ли не как провокационный и экстремистский. Восстановление и развитие основ правового государства в России, конечно, - стратегическая задача первостепенной важности, однако решать ее "прорывом" в сфере федеративных отношений представляется неоправданным и потенциально деструктивным.

В сегодняшнем споре унитаристов и федералистов обеим сторонам следовало бы отказаться от простых решений, от нормативного подхода к противоречивым процессам, не укладывающимся в рамки типовых моделей; согласиться с тем, что легальность поведения "уровней" и "ветвей" власти неотделима от их легитимности, и лучшим гарантом единства и эффективности системы государственной власти и стране является не авторитарность ее, но авторитет.

Критический дефицит последнего дает основания предполагать, что в краткосрочной перспективе (до 2001 г.) любые, даже умеренные усилия по реформированию модели федеративных отношений не получат необходимой поддержки правящей политической элиты 7. Лозунг укрепления единства и сохранения территориальной целостности России, конечно, будет одним из основных^кандидатов в президенты РФ п 2000 году, однако практические шаги в этом направлении будут пока ими рассматриваться как преждевременные.

Однако и в среднесрочной перспективе (2001-2020 гг.) не стоит уповать на преодоление центробежных и усиление центростремительных тенденций: нынешнее неблагоприятное соотношение между первыми и вторыми, как следует из приведенных выше данных и аргументов, имеет объективный и долговременный, возможно, необратимый характер. Московской политической элите еще предстоит приспособиться к новым реалиям, преодолеть старые комплексы, смирить амбиции, признать, что политика "сильного центра" на данном этапе неизбежно сопряжена с чрезмерными издержками, которые непозволительны.

Признание и приспособление к новой реальности, разумеется, не предполагает примирения с ней. Однако любые меры, направленные на реформирование федеративных отношений, неизбежно должны иметь инкрементальный, умеренный ("плюс-минус 5%") и постепенный характер. Наиболее перспективный участок реформы -бюджетный федерализм. Амбициозная парадигма централизованного перераспределения ресурсов и. выравнивания региональных диспропорций, унаследованная от прошлого, в новых условиях оборачивается усилением центробежных тенденций: груз всеобщих претензий к Центру загоняет Федерацию в ловушку несостоятельности. Нецелевые федеральные дотации регионам показали свою полную неэффективность. Как это ни парадоксально, но реальный путь к укреплению единства и сохранению целостности России может предполагать на определенном этапе "ослабление" Центра за счет отказа от невыполнимых обязательств, чрезмерных амбиций и концентрации усилий на приоритетных направлениях. Центру необходимо сконцентрировать скудные ресурсы на реальном выполнении функций, отнесенных Конституцией к исключительному ведению РФ; на культивировании "государствообразующей" промышленной, социальной, информационной инфраструктуры, интегрирующей регионы в единое социально-политическое и экономическое пространство. Важнейшим центростремительным фактором должна стать политика реального обеспечения основных "общественных благ", предложение которых на уровне отдельных регионов неэффективно либо невозможно в принципе: государственная безопасность, контроль над естественными монополиями, независимая (как от федеральных, так и от региональных чиновников) судебная власть и правоохранительная система, цивилизованный рынок, передовые научные исследования и разработки, экология.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Савельев А. Что немцу здорово, то русскому не с руки // Российская Федерация сегодня. Общественно-политический журнал. 1998. № 4. С. 60.

2. Богатуров А. Кризис "третьей республики" // Российская Федерация сегодня. Обществен но-полптический журнал. 1998. № 21. С. 36.

3. Вартазанова Л. О некоторых соцпокультурных аспектах построения федеративного государства // Федерализм. Теория. Практика. История. 1998. № 3. С. 71-82.

4. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М.. 1998.

Рекомендуем скачать другие рефераты по теме: оформление титульного листа реферата, реферат на тему технология.



Предыдущая страница реферата | 1  2  3  4 | Следующая страница реферата

Поделитесь этой записью или добавьте в закладки