Предыдущая страница реферата | 3  4  5  6  7  8  9  10  11  12  13 | Следующая страница реферата



На фоне усилившегося противостояния между российской исполнительной и законодательной властью региональные элиты превратились в 1993 г. в объект лоббирования противоборствующих сторон. Верховный Совет РСФСР во главе с Р. Хасбулатовым предложил повысить статус областей и краев до статуса национальных республик.

Б. Ельцин, опасавшийся национального сепаратизма, сконцентрировал свои усилия на руководстве национальных республик. К осени 1993 г. в стране сложилось двоевластие, которое было прекращено Указом Президента РФ от 21.09.93 г. “О приостановлении работы Верховного Совета”, однако произошел раскол региональных элит. Если советы на местах выступили против Президентского решения, то главы администраций в большинстве своем его одобрили. Выход из политического кризиса был найден.

Принятая в декабре 1993 г. Конституция провозгласила равенство всех субъектов федерации и допускала заключение договоров между ними и центром. Это положение было внесено под давлением региональных элит и “по сути, явилось платой за их политическую лояльность центру во время противостояния властей”.

Соглашения республик с Центром были индивидуальными, а объем полученных местными руководителями полномочий отражал их политический вес, и, начиная с 1994-95 гг., лидеры национальных элит стали оказывать все более заметное влияние на российскую политическую жизнь.

Несколько позже центр приступил к подписанию аналогичных договоров с русскими территориями, первой значилась Свердловская область, что явилось признанием центром возросшего влияния регионов. Среди сильных “русских” провинций значилась Нижегородская, Калининградская, Иркутская, Ростовская область. Их руководители пользуются большим авторитетом на местах и имеют обширные связи в столичных политический кругах, несмотря на различие своих политических взглядов. Как заявил ростовский губернатор Владимир Чуб: “мы прекрасно понимаем, кто на какой позиции стоит, но мы связаны экономикой, и это сглаживает политические расхождения, ... я придерживаюсь демократических убеждений, мои соседи - сторонники коммунистической идеи...”.

Подводя итог, можно сказать, что региональные элиты зародились в недрах советского общества, но их превращение в самостоятельных политических “игроков” стало возможным после краха социализма. Сегодня формирование элит в регионах происходит по мере обретения субъектами федерации независимости и перераспределения властных полномочий между центром и периферией.

Рассмотрим модель властных отношений в регионе и формирование на этой основе политический элиты. Принятая на федеральном уровне президентская вертикаль исполнительной власти в России после августовских событий 1991 г. была выбрана в качестве модели на уровне региональном. В некоторых национальных республиках прошли выборы президентов (Татария - июнь 1991 г., Чечня - октябрь 1991 г., Якутия - декабрь 1991 г., Ингушетия - февраль 1993 г.) и приняты собственные Конституции.

В “русских” регионах в 1991 г. был принят закон о местном самоуправлении, по которому учреждалась должность главы местной администрации, однако в установленный срок (ноябрь 1991 г.) выборы глав проведены не были.

Для предотвращения нарастания сепаратистских тенденций и предупреждения распадения (по образу СССР) России Президентом были назначены верные ему руководители регионов, которые, в свою очередь, назначали глав местной администрации.

Компетенция региональных органов власти, распределение их полномочий, отношения с Центром были зафиксированы в республиканских конституциях и уставах краев, областей, национальных автономий.

Власть в регионе воплощена в губернаторе, администрации региона, региональных отделениях федеральных структур, представителях Президента, партиях и массовых общественных движениях; представители этих органов могут быть отнесены к местной элите.

Губернатор, как ключевая политическая фигура в регионе отвечает за поддержание жизнедеятельности региона, социальную и экономическую стабильность. Он разрабатывает структуру региональной администрации, контролирует местный бюджет и расходование финансовых средств, установление или отмену местных налогов, предоставление льгот, лицензий, дотаций. Все эти решения утверждаются представительным органом власти (законодательной собрание, дума, совет).

Формируемая вокруг губернатора команда основывается, в основном, на принципе личной преданности, либо состоит из людей, знакомых друг с другой по опыту прошлой работы. Иначе говоря, от умения подобрать команду зависело политическое долголетие назначенных Президентом руководителей регионов, эффективность его команды. Так было в Нижнем Новгороде, губернатор которого Б. Немцов свою команду собрал из людей, с которыми работал в НИИ физики. В нее вошли и местные предприниматели, которым покровительствовала местная власть (кстати, упоминаемый в главе I Климентьев - тоже из команды Немцова). С приходом к власти в Республике Удмуртия выходца из г. Глазова - А. Волкова - основные посты в администрации заняли члены “глазовской” группировки. Ближайшее окружение президента Ингушетии Р. Аушева составили его соратники по войне в Афганистане. Если в регионе имели место выборы, то команда губернатора нередко складывалась в ходе их проведения.

Таким образом, осуждаемые коммунистической идеологией, а потому бывшие ранее нелегальными частные корпоративные и клиентарные отношения стали превращаться в конфигурацию правящего слоя. Конечно же, тоталитарный режим в свое время не мог признать и допустить легальное развитие частных патронатов, “личных связей” и семейно-родственных уз, хотя они ранее пронизывали всю номенклатурную систему, при этом оставаясь “теневыми”.

К руководителю региона и его ближайшему окружению, составляющим ядро власти, примыкает верхушка местной бюрократической элиты - руководители исполнительной власти. Последняя образована по-разному: в большинстве - это областная или губернская администрация, в иных - преобразована в правительство, структура которого либо предполагает премьера (в Москве - мэр Ю. Лужков), либо предоставляет функции премьера губернатору (Калужская и Саратовская обл.). Как считает Саратовский губернатор Дмитрий Аяцков: “это гибкое управление, это повышение ответственности за принимаемые решения. Не я принимаю решения - их принимает правительство. Каждого министра я согласовал с ответствующим министром федерации”.

Руководители региональных исполнительных структур власти выполняют не столько политические, сколько административные и организационные функции. Однако преданность губернатору аппарата областной администрации имеет свои пределы: бюрократия политически нейтральна и, следовательно, при смене руководства будут поддерживать того, кто придет к власти.

Особую группу бюрократической элиты в регионе составляют представители региональных отделений федеральных структур: Министерства обороны, внутренних дел, службы безопасности, налоговой инспекции, налоговой полиции и т. д. Кандидатуры руководителя согласовываются с губернатором, при этом обилие представительств федеральных органов вызывает недовольство региональной власти. Вновь послушаем Владимира Чуба: “В ростовской области 64 федеральных органа управления, такое количество давит на область. Федерацией мы только называемся, на деле государство демонстрирует централизм. ... трудно понять, почему районного судью должен назначать президент России, при СССР это входило в полномочие областного Совета”. Исполнительная власть пользуется в регионах достаточно высоким авторитетом, россияне полагают, что основные действенные решения ныне принимаются на уровне провинции, а не в центре. Как считает Н. Лапина, “в 1994 г. это мнение высказали 60% респондентов в 11 регионах РФ. Два года спустя схожие результаты были получены в Новгороде, Красноярском крае, Ненецком и Таймырском автономных округах, где 60% и 58% опрошенных, соответственно, полагали, что местная администрация оказывает наибольшее влияние на жизнь области”.

Конечно же, отношения с местными властями представляются россиянам более понятными и важными, чем отношения с далекой и абстрактной федеральной властью.

Между местной администрацией и региональными экономическими элитами сложился альянс, история которого восходит к концу совестного периода, когда под патронажем обкомов, исполкомов и горкомов начали создаваться коммерческие структуры. На руководящие должности часто выдвигались дети и родственники местных руководителей (см. § 3 главы I). С тех пор коммерческие структуры окрепли, а круг их расширился. Особый интерес представляют бывшие государственные, а ныне приватизированные предприятия.

Поддержка местной власти директорским корпусом является важным фактором социально-политичпской стабильности в регионе. Здесь необходимо отметить сложность сохранения таких отношений в регионах, что обусловлено следующим. М. Афанасьев отмечает рост с 1995 г. антиприватизационных настроений директората из-за того, что завершившаяся ваучерная приватизация “обернулась для директората уменьшением возможностей получать госдотации, усилением экономической ответственности за конкурентоспособность предприятия, ростом конфликтности в отношениях с работниками и акционерами”. Ростовский губернатор В. Чуб приводит случаи, когда работники акционированных предприятий просили вернуть их государству. “Пришлось поменять руководство, - продолжает он, - и когда дела наладились, разговоры о ”национализации“ прекратились”.

Критическое отношение к этой приватизации имеется и со стороны госаппарата: управленцев не устраивает то, что реальная собственность уходит к директорам, а вся тяжесть социальной ответственности и социального недовольства ложится на плечи местных администраций. Примером может служить пятая всероссийская акция протеста трудящихся 9 апреля 1998 г. Как сообщил председатель федерации профсоюзов Самарской обл. Е. Егоров, “митинги и пикетирования прошли в 68 российских региональных центрах (из 78), в 100 города и райцентрах”. Самарским губернатором, в частности, подписано постановление, что за два месяца руководители предприятий должны переломить ситуацию, в противном случае - банкротство или отстранение от должности несостоятельных руководителей, т. е. неблагополучие с зарплатой на 150 предприятиях самарского региона. Согласно данным фонда “Общественное мнение”, при росте в 1995 г. общественных симпатий к местным властям “директора оказались единственной (!) социальной группой, в которой сокращается число оценивающих положительно работу региональных властей” [1].

Необходимо отметить, что в квазирыночной экономике, не только предприниматели нуждаются в постоянных связях с властью, но и последняя особо заинтересована в поддержке финансово-промышленных кругов.

Наряду с возможностью обогащения (например, продажа квот, лицензий) патронаж над местными предприятиями позволяет администрации осуществлять региональные программы развития, проводить собственную достаточно независимую политику. В апреле 1995 г. Правительство Москвы утвердило комплексную программу развития и поддержки малого предпринимательства с ориентирами: число малых предприятий - 200 тысяч с занятыми в них 2 млн. человек. В Самарской области насчитывается “свыше 18 тыс. малых предприятий, на которых работает более 137 тыс. человек. Капиталоотдача в малом бизнесе составила в 1996 г. 1,57 рубля прибыли на один рубль капитальных вложений”. Администрацией Самарской области на поддержку малого бизнеса в 1996 г. было выделено 6,0 млрд. рублей.

Коммерческие структуры могут не только политически поддерживать администрацию, финансирую предвыборную кампанию в регионе, но и в обмен на льготы, они кредитуют региональный бюджет, выдают администрации беспроцентные ссуды, занимаются жилищным строительством, благотворительностью.

В Ульяновске, например, при их поддержке до 1996 г. осуществлялся “социалистический эксперимент”.

Отношения внутри политико-экономических альянсов определяются консолидированностью местной политической элиты и степенью ее контроля над экономическими ресурсами региона. В одних случаях (Татарстан, Калмыкия, Башкортостан, а также Москва, Самарская, Свердловская, Нижегородская области) экономическая жизнь подведомственной территории контролируется сильным руководителем. В других - сильные экономические элиты контролируют местную власть. В регионах моноиндустрии губернаторы являются ставленниками отраслевых элит. Например, губернатор тюменской области (нефтегазовый регион) несмотря на наличие обширных полномочий в сфере жизнеобеспечения региона и строительства к контролю нефтедобычи не имеет никого отношения. Разумеется, нефтяная элита будет поддерживать губернатора, пока он будет нейтрален к делам отрасли.

Губернатор Приморского края Е. Наздратенко, выдвинутый на должность экономическими элитами региона, со временем приобрел огромную самостоятельность и практически установил в крае режим личной власти.

Можно сделать вывод, что политико-экономические альянсы представляют собой реальную (т. е. основную) власть в регионе. Действенность представительных органов власти, на местах оказывается ограниченной. Во-первых, как выше отмечалось, большинство решений принимается по представлению губернатора. Во-вторых, возможность осуществления депутатской деятельности на непостоянной основе не обеспечивает разделение государственной власти и власти экономической, т. к. только на “постоянных” депутатов распространяется запрет на совмещение с депутатским мандатом государственной службы и предпринимательской деятельности. Количество депутатов, работающих на штатной оплачиваемой основе не должно превышать 2/5 от общего их числа.

В результате руководители предприятий, представители местных олигархий и чиновники получили возможность совмещать свою профессиональную деятельность с законотворчеством. Это способствовало сращиванию политической и экономической региональных элит. Например, из 50 депутатов ленинградской областной Думы 26 - директора предприятий. Кроме того, такая деятельность депутатов привела к росту лоббизма, для которых участие в работе представительного органа - реальная возможность отстоять свои интересы. Поэтому в депутаты стремятся и старые “хозяйственники” и новые “коммерсанты”, т. е. обладатели экономических ресурсов становятся одновременно и политическими управителями.

Н. Лапина отмечает низкий авторитет представительной власти в регионах. Например, в 1996 г. в Красноярском крае, Ненецком и Таймырском автономных округах “ей доверяли лишь 3,5% опрошенных, а другой признак непопулярности - низкая явка на выборы, составившая в 1996 г. 14 - 18%” [8].

В структуре региональной власти особое место продолжают занимать представители Президента, которые были назначены после августа 1991 г. для контроля за социально-политической ситуацией в регионах. На эти должности, в основном, назначались выходцы из регионов, проявившие себя в период подъема демократического движения в стране. Однако реальными возможностями оказывать влияние на принятие решений они не обладали, в результате чего представители Президента вынуждены жить в согласии с губернатором и входить с его команду. Институт представителей Президента оказался неэффективным, а сами представители не проявили себя как политики.

Можно согласиться с предложением М. Афанасьева о предоставлении представителю Президента функций правозащитника, т. к. “развал нормативно-контрольной системы оставил беззащитными людей, не обладающих какими-либо ресурсами власти”.

В июле 1997 г. полномочия представителей несколько расширились: Указом Президента им поручен контроль реализации федеральных программ, использование федерального имущества и бюджетных средств в регионе, а также курирование деятельности в регионе федеральных органов власти. Представитель Президента, можно сказать, превращается в политическую фигуру.

Что касается партий и общественных организаций, то существенного влияния на политическую жизнь в регионах они не влияют. Большинству политических партий, за исключение КПРФ, не удалось создать разветвленной структуры на местах. Созданные в 1993 г. как либеральные коалиции “Яблоко” и “Выбор России” превратились уже к 1995 г. (выборы в Федеральное Собрание) в команды Г. Явлинского и Е. Гайдара. Избирательный опыт “Наш дом - Россия” обнаружил не только невысокую популярность центральной власти, а, несмотря на все разговоры о “партии власти”, действительной партии - необходимого инструмента долгосрочной политики и политической интеграции элиты - создано не было. “Всероссийское движение” НДР оказалось всего лишь предвыборным соглашением Правительства с региональными властями. В ходе выборов в Федеральное Собрание (1995 г.) и местные органы власти ни одна из партий не смогла выдвинуть ярких публичных политиков. О слабости политических партий в регионах свидетельствует и то, что представительные органы на местах остаются политически неорганизованными.

Наряду с общенациональными партиями и движениями в регионах существуют собственно региональные движения, инициатива создания которых принадлежит местным властям. В Свердловской области по инициативе губернатора Э. Росселя было создано общественное движение “Преображение Урала”, на основе которого возникло движение “Преобразование Отечества”. В Нижнем Новгороде Б. Немцовым было основано общественно-политическое движение “Весна”. В Татарстане зарегистрирована проправительственная партия “Единство и прогресс”. Губернатор Е. Наздратенко тоже создал собственную политическую партию (Партия Приморья). Цель таких местных “партий власти” - обеспечить победу нынешнему руководству. О таких партиях сказал А. Солженицын: “хорошо помню, как на последних выборах программы у партий появлялись за десять дней до голосования”. Поскольку партии и движения всего лишь небольшие образования с краткосрочными целями, партийные лидеры редко превращаются во влиятельные фигуры в регионе.

В ряде регионов политические режимы приобрели сильный авторитарный оттенок: борьба аппаратных клик завершилась формированием единственной “партии власти”. Авторитарные устремления обнаружили не только лидеры - выходцы из коммунистической номенклатуры или “безальтернативные” национальные президенты (Калмыкии, Татарии, Якутии), но и региональные руководители.

В Калмыкии политическая оппозиция подавляется, а СМИ контролируются властью. В Башкортостане пресса и телевидение отражают официальную точку зрения. В Республике Хакасия и Приморском крае вводится цензура, преследуются журналисты.

Заместитель председателя Госдумы РФ Владимир Рыжков такое положение со СМИ охарактеризовал следующим образом. “... средства массовой информации подчинены корпоративным интересам. Еще хуже в регионах. Газеты, телевидение, радио подчиняются либо властям, либо крупным финансовым... субъектам, либо... - преступным группировкам”.

Организованная преступность (группировки, мафия) весьма серьезная сила и ее представители хотя и не могут быть отнесены к властной элите, но взаимодействуют в ней тесно. Мафиозные структуры, накопив и легализовав капитал, пытаются в настоящее время приобрести собственную политическую легитимность. Активизации преступного мира в ходе избирательных кампаний уделено внимание в главе I (§ 3).

Можно сказать, что сформировавшаяся в 1991-96 гг. система властных отношений в регионах уже не была партийно-советской, но и не стала демократической из-за практики централизованных назначений преданных “вышестоящим - нижестоящих”. Глава администрации области назначался на пост Президентом и единолично формировал властную вертикаль в регионе. К характерной особенности властных отношений того периода следует отнести политико-экономические (неформальные) альянсы между руководителями региона и дружественными коммерческими структурами.

В этот период был создан основной состав региональной элиты, в которую, кстати, вошли опытные хозяйственные, политические и государственные представители прежней номенклатуры.

1996 год ознаменовался выборами губернаторов, в результате которых произошло качественное изменение властных отношений: выборы закрепили независимость губернатора по отношению к центру, увеличили самостоятельность регионального руководства. Однако появилась новая зависимость - зависимость от электората избирателей, от поведения оппозиции, от способности кандидата привлекать на вою сторону голоса избирателей. Для выполнения плана развития региона, предложенного губернатором избирателям в ходе предвыборной кампании, ему нужно быть способным лоббистом, умеющим “выбить” для области кредиты, льготы и т. п.

Законно избранный губернатор может позволить себе “несговорчивость” по отношению к предложениям федеральной власти, непредсказуемость поведения при вынесении на обсуждение различного рода инициатив Президента. В таких случаях следует ожидать альянса между не только оппозиционными Президенту губернаторами, но с поддерживающими центральную власть.

В течение ряда лет функционирует ассоциация “Большая Волга”, объединившая республики и области Поволжья для выработки согласованных экономических программ и механизмов взаимодействия субъектов федерации. Как заявил вице-президент ассоциации А. Харитонов, появилась возможность объединять усилия регионов Поволжья в законодательной работе и “координировать эту деятельность на общероссийском уровне”, и путем выхода со “скоординированными предложениями от группы областей в Правительство РФ... эффективно влиять на ситуацию”.

Избираемый губернатор теряет безоговорочную поддержку прежде “дружественных” коммерческих структур: при выборах они вынуждены делать ставку на несколько возможных кандидатур.

Кроме того, в новых условиях у групп экономических интересов, в случае недовольства нынешней властью, появляется легальная возможность сместить руководителя региона при очередных выборах, либо с помощью оппозиции, либо выдвижением своих кандидатов. Практически во всех регионах в выборах приняли участие предприниматели и представители директорского корпуса.

Участие оппозиции в региональных выборах и возможность ее победы позволяет предположить о постепенной ротации политических элит в регионах и непредсказуемости их поведения. Последний фактор нашел подтверждение в формировании “красного пояса” российских губерний, сумевших успешно сотрудничать с демократическими институтами федеральной власти.

С конца 1996 г. в России происходят выборы органов местного самоуправления, но в ряде регионов руководство, ссылаясь на отсутствие до августа 1995 г. соответствующего федерального закона, от проведения выборов отказались. В Вологодской, Ульяновской, Волгоградской областях губернаторы назначали глав районных администраций даже в областных центах. Саратовский губернатор смещал и тасовал глав администраций всех уровней, в том числе посредством слияния городских и районных администраций. Согласно Конституции РФ за органами местного самоуправления закрепляется управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов. Неудивительно, что губернаторы соглашаясь с таким положением, теряют часть властных полномочий.

Для ограничения тенденции сверхцентрализации власти и собственности в руках руководителей регионов и контроля губернаторов “снизу” был создан на федеральном уровне совет по местному самоуправлению, в который вошли министры, известные политики, главы местного самоуправления.

Большое влияние на систему властных отношений оказало привлечение инвестиций со стороны созданных крупнейшими российскими банками финансово-промышленных групп (ФПГ) и заинтересованных в сотрудничестве с властью на местах.

Рекомендуем скачать другие рефераты по теме: тезис, строительные рефераты, решебник по английскому класс.

Предыдущая страница реферата | 3  4  5  6  7  8  9  10  11  12  13 | Следующая страница реферата

Поделитесь этой записью или добавьте в закладки