Предыдущая страница реферата | 1  2  3  4

1. В первом случае органы местного самоуправления выполняют роль заинтересованных юридических лиц, обращающихся в суд за защитой своего нарушенного или оспариваемого права и охраняемого законом интереса (ст.ст. 3 и 4 п.1): наличие "прав и охраняемых законом интересов органов местного самоуправления" декларируется в статье 2 ГПК РФ (в редакции Федерального закона от 7 августа 2000 г. № 120-ФЗ).

2. Во втором случае речь идет об участии в процессе субъектов, защищающих права других лиц (ст.4 п.3), среди этих субъектов названы и органы местного самоуправления. Так, согласно статье 42 ГПК (в ее новой редакции) "в случаях, предусмотренных законом, государственные органы, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с иском в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе или в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц". Соответственно, органы местного самоуправления, как и государственные органы, в этом своем качестве не идентифицируются с юридическими лицами (в ГПК отсутствует требование о наличии у органов статуса юридического лица), им отводится особая роль при участии в гражданско-про-цессуальных отношениях. Они пользуются всеми процессуальными правами и несут процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения (абз.2 ст.42). Более того, наделяются дополнительными правами: в предусмотренных законом случаях могут быть привлечены судом к участию в процессе или вступить в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц, государственных или общественных интересов (абз.3 и 4 ст.42).

Рассматривая содержащиеся в статье 42 ГПК нормы в логической связи со статьей 125 ГК, можно предположить, что под "общест-венными интересами" и "интересами других лиц" подразумеваются также интересы муниципального образования (населения муниципального образования). Вместе с тем, данное толкование указанных норм не является единственно возможным и абсолютно бесспорным. Так, в статье 42 ГПК по сути речь идет о представительстве органом интересов истца, в том числе, содержится правило, согласно которому возможен отказ органа от предъявленного им иска, что, однако, не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу. Если орган местного самоуправления действует в защиту общественных интересов, то остается открытым вопрос о том, кто же выполняет в данном случае роль истца. По логике вещей, им должно являться муниципальное образование. Однако, такого субъекта гражданско-процессуальное законодательство пока не знает.

Закономерным представляется вывод о том, что статья 42 имеет более узкое значение: регулирует случаи выступления органа местного самоуправления от собственного имени, но в защиту интересов третьих лиц32. При этом не затрагивается основной вопрос о том, чьи интересы преследует и защищает орган местного самоуправления в своей деятельности, в том числе и тогда, когда он выступает как "заинтересованное юридическое лицо"?

В русле гражданско-процессуального закона рассматривается статус органов местного самоуправления в арбитражно-процессуальном законодательстве. В соответствии со статьей 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ33 истцами и ответчиками признаются только организации (юридические лица)34 и граждане. Соответственно, стороной в арбитражном процессе может выступить лишь орган местного самоуправления, являющийся юридическим лицом. В то же время орган местного самоуправления, независимо от наличия или отсутствия статуса юридического лица, является лицом, участвующим в деле, т.е. "процессуальным истцом"35, при обращении в арбитражный суд в защиту государственных или общественных интересов (ст.32 АПК). Как отмечает Р.Ф. Каллистратова в своем комментарии к статье 42 АПК, в последнем случае речь идет "о ведении дела от собственного имени в чужих интересах" (истцом является организация или гражданин, непосредственно заинтересованные в разрешении дела), причем этот интерес необходимо отграничивать "от интереса органа управления как стороны, представляющей интерес государства". Таким образом, и положения статьи 42 АПК (как и статьи 42 ГПК) не могут толковаться в качестве норм, полностью раскрывающих процессуальную роль органов как представителей государственных или общественных интересов.

Соответственно, правоприменительная практика при разрешении дел в сфере местного самоуправления чаще всего основывается на следующей позиции: в качестве субъекта процессуальных отношений выступает орган местного самоуправления - юридическое лицо, причем различий между его собственными интересами как юридического лица - учреждения и интересами муниципального образования, которое орган представляет, не проводится, т.е. интересы органа местного самоуправления трактуются как общественные интересы, интересы муниципального образования.

Полагаем, однако, что и этот подход вряд ли можно признать до конца юридически чистым. Необходимо различать деятельность органа местного самоуправления от имени муниципального образования и от собственного имени, что основано на его двоякой роли как юридического лица - некоммерческой организации, учреждения по своей организационно-правовой форме (ст.120 п.1 ГК РФ) - и представителя интересов особого субъекта гражданско-правовых и публично-правовых отношений - муниципального образования. Как отмечается в Комментарии к части первой ГК РФ, если, например, орган местного самоуправления заключает договор аренды помещения для удовлетворения собственных "учрежденческих" нужд, именно он является носителем гражданских прав и обязанностей36. Он же несет ответственность при совершении деликта - в частности, при наезде на гражданина машины, принадлежащей этому органу, а муниципальное образование отвечает только субсидиарно как собственник учреждения в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 120.

Таким образом, строго говоря, только в приведенных примерах орган местного самоуправления выступает как юридическое лицо от собственного имени и в собственном интересе. Данная позиция нашла отражение и в рассуждениях о процессуальной роли органов управления, приведенных С.А. Ивановой в комментарии к статье 42 ГПК: органы управления могут участвовать в процессе в защиту своих интересов, и тогда они являются субъектами спорного материального правоотношения, о защите их прав и интересов идет речь в процессе37.

Вместе с тем, тот факт, что в принципе возможны ситуации, когда орган местного самоуправления действует в неких собственных "учрежденческих" интересах вносит серьезную путаницу в определение целей и задач деятельности органов, как и их статуса в целом. Ведь если исходить из общих принципов местного самоуправления, заложенных в Европейской хартии, Конституции РФ, Федеральном законе о местном самоуправлении (местное самоуправление - форма народовластия; права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления; право на судебную защиту - право местного самоуправления, реализуемое через органы), органы местного самоуправления должны действовать исключительно от имени и в интересах населения38, иначе говоря, от имени и в интересах муниципального образования. Однако, их двойственный гражданско-правовой статус вступает в противоречие с самой идеей местного самоуправления, а также ставит правоприменителей в затруднительное положение, поскольку нелегко разграничить, когда орган действует в собственном, когда в общественном интересе. В результате сама гарантия судебной защиты прав местного самоуправления может оказаться под угрозой. Так, в соответствии с Законом РФ "О государственной пошлине"39 от уплаты государственной пошлины освобождаются органы государственной власти, органы местного самоуправления и другие органы, обращающиеся в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов (ст.5 п.2 пдп.13). Как отмечают А.А. Замотаев и Н.В. Лабезная, анализируя судебную практику защиты прав местного самоуправления, "типичной является ситуация, когда суд взыскивает с органов местного самоуправления государственную пошлину, посчитав, что обращение данного органа не преследовало защиту государственных или общественных интересов (при рассмотрении дел, связанных с правоотношениями, вытекающими из хозяйственных договоров, заключаемых органами местного самоуправления)". В условиях же отсутствия в местном бюджете достаточных средств для оплаты государственной пошлины вопрос о реализации права на судебную защиту органами местного самоуправления становится по существу риторическим40.

В целях преодоления названного противоречия представляется необходимым законодательно признать субъектами спорных отношений по вопросам местного самоуправления муниципальные образования. Органы же местного самоуправления в соответствии с их правовым статусом, принципиально очерченном, в том числе, в Гражданском кодексе РФ, и компетенцией, определенной в уставе муниципального образования, должны выступать всегда лишь в качестве представителей муниципального образования, т.е. общественных интересов. В этой связи вряд ли можно признать удачной утвердившуюся в российском законодательстве конструкцию, согласно которой органы местного самоуправления наделяются статусом юридических лиц, преследующих наряду с общественными еще и некие собственные интересы.

В принципе в арбитражном законодательстве уже наметилась тенденция признания субъектами спорных отношений публичных образований. Как указывается в пункте 1 статьи 22 АПК, арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений, не только между организациями - юридическими лицами и гражданами - индивидуальными предпринимателями, но и между Российской Федерацией и субъектами РФ, между субъектами РФ. Тот факт, что в указанной норме АПК не упомянуты муниципальные образования, вряд ли можно оправдать какой-то особой логикой законодателя. Налицо несоответствие названной нормы положениям главы 5 Гражданского кодекса, согласно которым предусматривается равный правовой статус Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований как участников отношений, регулируемых гражданским законодательством. Полагаем, что это несоответствие нуждается в устранении путем внесения необходимых изменений в арбитражно-процессуальное и гражданско-процессуальное законодательство.

К вопросу о конституционно-процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления

Муниципальные образования в принципе не являются субъектами конституционного процесса. Органы местного самоуправления также не упоминаются в качестве заявителей, имеющих право направить в Конституционный Суд РФ запрос о соответствии Конституции РФ нормативных актов и договоров, или в качестве стороны в споре о компетенции. Права местного самоуправления подлежат конституционно-правовой защите на федеральном уровне либо по запросам судов и жалобам граждан на нарушение их конституционных прав в процессе конкретного нормоконтроля (проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле), либо в рамках абстрактного нормоконтроля (разреше-ние дел о соответствии Конституции нормативных актов и договоров) по запросам названных в части 2 статьи 125 Основного закона субъектов.

Тот факт, что муниципальные образования и органы местного самоуправления не являются самостоятельными участниками конституционного процесса на федеральном уровне, не способствует повышению эффективности судебной защиты прав местного самоуправления. В этой связи нельзя не поддержать содержащуюся в "Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ" идею о том, что одной из проблем, выявившихся в процессе становления местного самоуправления в России, является "отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления:" (разд. 2 п.8). Полагаем, однако, что и в этом случае правильнее было бы вести речь о соответствующих правах муниципальных образований, реализуемых их органами.

Кроме того, представляется, что право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд РФ должно реализовываться с учетом юридической природы и подведомственности последнего, а также принципа субсидиарности в разграничении компетенции между федеральным и региональными конституционными (уставными) судами: Конституционный Суд РФ принимает вопрос к рассмотрению только в том случае, если он не может быть принят к производству конституционным (уставным) судом субъекта РФ.

Органы местного самоуправления (однако не муниципальные образования) являются субъектами конституционного процесса на региональном уровне. Так, им обычно предоставляется право на обращение с запросом о толковании конституции (устава) субъекта Федерации41; они могут выступать в качестве стороны в спорах о компетенции42; обращаться с запросом о проверке соответствия конституции (уставу) нормативных актов субъекта Федерации и органов местного самоуправления43. Нормативные акты органов местного самоуправления также в свою очередь являются объектом регионального конституционного (уставного) контроля44.

Рассматривая споры о компетенции в качестве самостоятельного направления конституционного контроля, региональные законы имеют в виду по сути в первую очередь споры, возникающие между субъектом Федерации и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) по вопросам о границах самостоятельности местного самоуправления, о пределах вмешательства государства в предметы ведения местного самоуправления. При этом в качестве "спорящих сторон" называются органы государственной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления (по аналогии со спорами о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, подведомственными в соответствии с частью 3 статьи 125 Конституции РФ Конституционному Суду РФ). Вместе с тем, представляется, что в подобных случаях правильнее вести речь о спорах не между органами, а между субъектами Федерации и муниципальными образованиями (и, соответственно, между субъектами Федерации и Федерацией), поскольку основной вопрос который фактически подлежит выяснению - имело ли место вторжение в предметы ведения Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования; были ли нарушены установленные конституцией (уставом) пределы их предметов ведения. Компетенция же конкретных органов, представляющих соответственно государственный или муниципальный уровень, - внешнее выражение, способ осуществления предметов ведения государственного или муниципального образования. Рассмотрение такого спора как спора о компетенции "органов" в некоторой степени затушевывает истинный характер спора - между муниципальным образованием и субъектом Федерации или между субъектом Федерации и Российской Федерацией соответственно.

Заключение

Несмотря на то, что понятие муниципального образования прочно утвердилось в российском законодательстве, его правовой статус как субъекта права на осуществление местного самоуправления еще нельзя считать до конца оформленным. В данной статье была предпринята попытка обозначить основные проблемы, которые предстоит решить российскому законодателю на этом пути. То, что именно муниципальное образование должно занять центральное место среди субъектов права на местное самоуправление, подтверждается и положениями Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ45.

При определении местного самоуправления в статье 3 Хартии в первоисточниках на английском, французском и немецком языках говорится "о праве и действительной способности коммунальных территориальных образований (корпораций)46 регулировать и осуществлять в рамках закона под собственную ответственность и во благо населения значительную часть публичных дел". Таким образом, становится очевидным, что российская версия перевода Хартии в этой части не соответствует оригиналу (в ней говорится о праве и действительной способности "органов местного самоуправления") и, следовательно, нуждается в корректировке, как и сам российский подход к системе субъектов права на местное самоуправление.

Список литературы

1. Ни в теории, ни в практике конституционного судопроизводства не выработано единого подхода к пониманию категории "основные права и свободы человека и гражданина". Наряду с узкой трактовкой основных прав как только неотчуждаемых прав и свобод человека (например, право на жизнь, право на судебную защиту), даваемой в некоторых решениях Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ) (см., например: абзац 2 пункта 2 мотивировочной части определения Конституционного Суда РФ от 4 июня 1998 г. по жалобе гражданина Генина А.И. на нарушение его конституционного права, предусмотренного пунктом 1 частью 2 статьи 122 ГПК РСФСР (СЗ РФ. 998. № 30. Ст. 3799); абзац 2 пункта 4 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. № 3-п по делу о проверке конституционности положений статьи 41 и статьи 42 части 3 УПК РСФСР, пунктов 1 и 2 постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. в связи с запросом Московского городского суда и жалобами граждан (СЗ РФ. 1999. № 6. Ст.86), в других решениях можно встретить широкое понимание "основных прав и свобод" как всех, перечисленных во второй главе Конституции РФ. Например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г. № 7-П по делу о проверке конституционности положений пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" (СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2102) право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления рассматривается как "одно из основных прав граждан и важный элемент их правового статуса в демократическом обществе" (п.3. абз.2 мотивировочной части).
2. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ с послед. изм. и дополн. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст.3506; 1996. №17. Ст.1917; № 49. Ст.5500; 1997. № 12. Ст.1378; 2000. № 32. Ст.3330.
3. Постановление Конституционного Суда РФ по "курскому делу" (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" (СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943), абз.3 и 4 п.3 мотивировочной части.
4. См., напр.: Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Новосибирск, 1997. С. 14.
5. Так, например, одним из поводов к рассмотрению "удмуртского" дела Конституционным Судом РФ явилась "жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления" (постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"// Росcийская газета. 1997. 6 февр.), абз. 5 вводной части; в жалобе гражданина М.Ю. Карелина речь шла о защите его конституционных прав избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, выразить свое мнение об изменении границы местного самоуправления, а также на самостоятельное, совместно с другими жителями города Набережные Челны, решение вопросов местного значения (определение КС РФ от 9 апреля 1998 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Карелина Михаила Юрьевича на нарушение его конституционных прав положениями Конституции Республики Татарстан и Закона Республики Татарстан "О местных органах государственной власти и управления" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. №4), п.1 абз.2, п.3 абз.5 мотивировочной части); в определении по жалобе гражданина Р.А. Кагирова Суд еще раз подтвердил, что субъект Российской Федерации не вправе : лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения (определение от 4 марта 1999 г. №19-О по жалобе гражданина Кагирова Рафиса Агзамовича на нарушение его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 Закона Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан" // СЗ РФ. 1999. №15. Ст. 1928), п.3 абз.6 мотивировочной части); о защите права граждан, проживающих на территории муниципального образования, на осуществление местного самоуправления в контексте защиты прав и свобод человека и гражданина идет речь в постановлении по "курскому делу" (п.3 абз.3, 4, п.4 абз.4 мотивировочной части).
6. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М.: Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда, 1997. С. 99-100.
7. См., напр.: проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен Президентом РФ) // Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С.169-188; проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен депутатами Муравьевым И.В., Саетгалиевым З.И., Олейник Л.В. и др. // Российская газета. 1995. 14 января.
8. Так, например, в Законе Московской области "О местном самоуправлении в Московской области" от 13 июня 1996 г. (в ред. Законов от 13 мая 1999 г. № 24/99-ОЗ, от 21 июня 1999 г. № 34/99-оз // Вестник Московской областной Думы, № 8, август 1996; Народная газета Московского региона, № 90, 25 мая 1999 г.; № 121, 13 июля 1999 г.) используется понятие "местное сообщество" для обозначения населения, проживающего на территории муниципального образования, объединенного общими интересами в решении вопросов местного значения (п.2 ст.3).
9. Цит. по: Горожанин В.А. Указ. соч. С. 18.
10. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. дисс:.доктора юрид. наук. Саратов, 1997. С.25.
11. Горожанин В.А. Указ. соч., с.19.
12. Для сравнения см.: абзац 2 статьи 28 Основного закона ФРГ, в котором используется подобное российским "вопросам местного значения" понятие "вопросов местного сообщества" (Angelegenheiten der oertlichen Gemeinschaft).
13. СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
14. Так, например, в первой редакции Устава Иркутской области от 19 января 1995 г. использовалось понятие "местного сообщества" как особого коллективного субъекта права на местное самоуправление, имеющего членов, территорию и органы местного самоуправления (ст.44). После реформы Устава (Закон Иркутской области "О внесении изменений и дополнений в Устав Иркутской области" от 7 декабря 1998 г. № 55-оз) на смену понятию местного сообщества пришло понятие "муниципального образования".
15. См., например: Постановление Конституционного Суда РФ по "курскому делу", абз.4 п.4 мотивировочной части.
16. Это, однако, вовсе не означает, что органы местного самоуправления при осуществлении экономической, финансовой и хозяйственной деятельности всегда выступают от имени муниципального образования. Имея собственную правосубъектность (являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования) они действуют также от собственного имени и в собственном интересе. Отсюда вытекает серьезное противоречие, которое до сих пор не преодолено на практике: где же критерий разграничения действий органа местного самоуправления в общественном и собственном интересе?
17. См., например: Иркутский Закон о местном самоуправлении, ст.ст. 19, 20; Положение о порядке ведения Реестра муниципальных образований Иркутской области, утвержденное постановлением Губернатора Иркутской области от 16 июня 1998 г. № 402-п.

Скачали данный реферат: Zavrazhin, Chebykin, Grigorij, Ермилий, Буков, Жанна.
Последние просмотренные рефераты на тему: решебники скачать бесплатно, quality assurance design patterns системный анализ, реферат экологические проблемы, в контакте сообщения.



Предыдущая страница реферата | 1  2  3  4

Поделитесь этой записью или добавьте в закладки