Конституции зарубежных государств

Становление и развитие конституционного строя в различных странах имеет как общие, так и особенные черты. Общим для всех зарубежных стран является признание конституции высшим законом страны, регламентирующим важнейшие политические и правовые отношения в ней, устанавливающим основные положения правопорядка. Все остальное (текущее) законодательство и административное правотворчество должно соответствовать нормам конституции. Конституция, таким образом, рассматривается как правовая основа конституционного строя или существования конституционализма, в содержание которого включается ряд компонентов: права и свободы граждан, представительное правление и принцип разделения властей.

Объем конституционного регулирования в различных странах был весьма неодинаков в ходе исторического развития и менялся главным образом по двум взаимосвязанным причинам.

Первая (наиболее важная) — фактор политической борьбы; в результате этой борьбы в конституциях появляются и развиваются демократические права и свободы. Под влиянием этого же фактора происходят изменения в отношениях между законодательной и исполнительной властью, парламентом и правительством.

Вторая причина, ведущая к усложнению конституционного регулирования,— изменение самого экономического базиса, появление новых международных реалий, необходимость разрешения проблем, приобретающих важное внутригосударственное и международное значение. Появление государственно-монополистического капитализма породило проблему национализации, что в свою очередь затронуло дотоле незыблемый принцип «священности и неприкосновенности» частной собственности. В конституциях появляются статьи, оговаривающие возможность отторжения государством частной собственности (национализации). Развитие международных отношений усилило значение проблемы соотношения международного и внутригосударственного права, а появление региональных или иных замкнутых экономических группировок государств — появление норм, предоставляющих государству право вступать в подобные группировки и ограничивать свой суверенитет в пользу таких сообществ. Проблема охраны окружающей среды, сохранения национального и культурного наследия, урбанизация получают свое закрепление в конституциях последнего времени. В то же время, несмотря на коренные изменения реалий материального мира, многие положения западных конституций остаются неизменными на протяжении уже двух веков их существования. Более того, часто принимаемые «новые» основные законы таковыми являются лишь формально, но не по содержанию, а заимствование, иногда даже дословное, материала из «старых» конституций не так уж редко, особенно для стран, освободившихся от колониальной зависимости.

Содержание зарубежных конституций весьма обширно. В то же время их нормы могут быть сведены к трем основным блокам регулирования: права и свободы граждан или, точнее, правовое положение личности; закрепление структуры и порядка функционирования органов государственной власти, их взаимоотношений; учет развития региональных и универсальных норм международного права.

Все западноевропейские конституции с момента их появления можно отнести к одному из трех периодов исторического развития. Первый — с момента появления этих конституций и до Первой мировой войны; второй — межвоенное двадцатилетие; третий — период после Второй мировой войны, хотя, понятно, для различных стран значение этих периодов далеко не однозначно.

Общее направление в развитии прав и свобод в конституционном законодательстве во многом носит противоречивый характер. С одной стороны, происходит заметное развитие и углубление содержания прав и свобод человека и гражданина, появление их новых видов; с другой — некоторые гражданские права и свободы, причем наиболее демократические, находившие свое место в документах первого периода, исчезают или почти полностью исчезли (например, право на восстание, на сопротивление угнетению). Одновременно обозначается тенденция, указывающая на происхождение многих прав и свобод: некоторые «новые» права и свободы хотя бы в самом общем виде находят своих предшественников в законах предыдущих периодов развития.

Научно-техническая революция оказывает влияние на объем прав и свобод. Например, повсеместное развитие современных средств коммуникации ставит вопрос о подслушивании телефонных разговоров подобно тому, как когда-то была поставлена и решена проблема тайны переписки. Прогресс медицинской науки также «высвечивает» некоторые правовые вопросы. Факт юридического установления момента смерти человека влияет на возможность трасплантации его органов другому человеку; появилась практическая возможность менять свой пол и в связи с этим должно появиться соответствующее право; в настоящее время в зарубежных странах широко обсуждается и не везде одинаково в правовом смысле решается проблема преждевременного прерывания беременности; в послевоенные годы в конституционном законодательстве закрепляется право на жизнь; однако в 80—90-е годы стала широко дискутироваться и проблема добровольного ухода из жизни — право на смерть (эвтаназия). Это право получает законодательное закрепление (например, в США).

Как известно, пределы конституционного регулирования устанавливаются существующими в стране традициями, заимствованием опыта других стран" и, конечно, фактором политической борьбы. Несмотря на существующие различия национального, исторического характера, процесс сближения конституций различных стран в содержательном отношении является очевидным. В отношении прав и свобод, например, этот процесс проходит в нескольких направлениях: во-первых (и прежде всего), по пути расширения их круга, включения в текст конституций новых прав и свобод; во-вторых, по пути детализации, уточнения, более подробного регулирования ранее известных гражданских прав и свобод; в-третьих, по пути своего рода нивелировки, определенной унификации формулировок прав и свобод в конституциях различных стран. Появление какого-либо нового вида прав в одной стране рано или поздно влечет появление такого же или подобного вида в другой. Понятно, что этот процесс имеет место при наличии сходных условий экономического и социального развития тех или иных зарубежных стран.

Развитие института прав и свобод тесно связано с эволюцией их конституционных ограничений. Для всех трех периодов конституционного развития были характерны два основных способа ограничений — отсылочный характер норм и введение чрезвычайного положения. Оба способа имеют устойчивую тенденцию к развитию и совершенствованию. Анализ конституционных текстов показывает определенную тенденцию в этом отношении: по мере развития прав и свобод одновременно увеличивается число оговорок и возможностей введения чрезвычайного положения.

Особенно заметна эволюция конституционных норм в блоке конституционного регулирования, касающегося системы органов государственной власти. Закрепление и регулирование этой системы всегда занимали важное место в зарубежных конституциях, причем в актах «первого поколения» объем материала, посвященный этим органам, обычно превышал половину текста основного закона. В последующих актах этот объем относительно сокращается, но сам уровень регламентации и масштабы детализации в регулировании данного вида отношений постепенно возрастают. Регламентация получает развитие в разделах, посвященных не только центральным, но и местным органам власти. Во многих конституциях первого и отчасти даже второго поколения вообще не встречаются нормы, регулирующие проблемы местного управления.

Наиболее рельефно эволюция в этом блоке регулирования проявилась в трех направлениях: 1) упрочение исполнительной власти, укрепление положения этой власти; 2) эволюция парламентской структуры; 3) развитие института конституционного контроля.

Если рассматривать только конституционные положения в чистом виде, то явного усиления исполнительной власти не наблюдается. Этот процесс весьма противоречив. Наряду с расширением полномочий правительств — и этот факт получает отражение в содержании конституций — в конституционные тексты вводятся положения и другого плана. В частности, появляются детализированные нормы об ответственности правительства, наблюдается возникновение новых и развитие уже известных форм этой ответственности. Особенно заметны новеллы в конституционном материале, введенном в силу в межвоенное двадцатилетие. В это время был четко сформулирован один из важнейших принципов парламентского режима — принцип ответственности правительства перед парламентом. В конституциях «второго поколения» мы находим подробные положения о порядке формирования правительства, о необходимости получения им доверия со стороны парламента, т. е. в них регламентируются вопросы, которые в актах первого периода практически вообще не затрагивались. Одновременно в этот же период в конституциях появляются нормы, цель которых — обеспечить устойчивость правительства, повысить степень его независимости от парламента. Именно в данный период был введен в научный оборот термин «рационализированный парламентаризм», предложенный в 1919 г. Б. С. Миркиным-Гецевичем (1892—1955), приват-доцентом Петроградского университета, эмигрировавшим после Октябрьской революции сначала во Францию, а затем в США, в отношении Веймарской конституции. Последняя отличалась подробной проработкой норм, имевших целью обеспечение стабильности и полновластия центральной исполнительной власти при отсутствии парламентского большинства, на которое могло бы опереться правительство. Данный термин закрепился в зарубежной конституционно-правовой литературе, а соответствующие меры по обеспечению стабильности правительства получили развитие в конституционном материале, особенно после Второй мировой войны.

В межвоенное время в конституциях стали появляться нормы, закреплявшие институт делегированного законодательства, который фактически ограничивает полномочия представительного учреждения.

В послевоенное время усилилась тенденция к введению в конституции норм, направленных на поддержание устойчивости правительства. Если в более ранние периоды, для того чтобы заставить правительство уйти в отставку, достаточно было в парламенте (обычно в нижней палату) получить негативное голосование большинства членов (присутствующих или списочного состава — в различных странах по-разному) без представления конкретной кандидатуры на пост главы правительства, т. е. существовал так называемый деструктивный вотум, то теперь появляются процедуры, в значительной степени укрепляющие позиции правительства по отношению к парламенту.

Так, Основной закон ФРГ 1949 г. ввел «конструктивный вотум», т. е. Канцлер может быть смещен путем избрания нового канцлера (ст. 67)'. Во Франции (по Конституции 1958 г.) и в Испании (по Конституции 1978 г.) введен иной способ создания устойчивости правительства. Введено требование о различном числе голосов членов нижней палаты при получении правительством вотума доверия по его инициативе и при голосовании по резолюции порицания, вносимой членами палаты (в последнем случае вводится более строгий порядок). Так, в Испании председатель правительства может поставить перед Конгрессом депутатов вопрос о доверии по всей программе или по декларации об общей политике, и доверие считается полученным, если за него выскажется простое большинство депутатов. Конгресс депутатов может поставить вопрос о политической ответственности правительства, приняв абсолютным большинством голосов резолюцию порицания. Такая резолюция должна быть предложена по меньшей мере одной десятой частью депутатов и включать в себя кандидатуру на пост председателя правительства (ст. 112 и 113 Конституции 197 8 г.). В испанском варианте, таким образом, содержится и элемент, применяемый для обеспечения устойчивости правительства в ФРГ.

Эволюция структуры органов государственной власти наблюдается и в изменении отношений между палатами парламента; она может быть прослежена в нескольких направлениях. В данном случае речь идет об изменениях в статусе верхних парламентских палат. Нижние палаты всегда избирались и избираются населением путем прямых выборов. Данный принцип остается непоколебимым со времени появления первых парламентов в западных странах. Эволюция бикамерализма проходит за счет верхних палат, и она влияет на деятельность нижних палат и деятельность парламента в целом. Эта эволюция статуса двухпалатных парламентов проявляется в изменении состава верхних палат, порядка их комплектования, в сокращении объема их полномочий, а иногда даже в утрате этих полномочий, когда нижняя палата имеет право «пересилить» верхнюю, нуллифицируя ее решения.

Первые по времени образования верхние палаты носили аристократический характер; они формировались либо путем назначения, либо наследования. Но уже до Первой мировой войны появились парламенты, верхние палаты которых стали образовываться на выборной основе (например, Сенат в Бельгии по Конституции 1831 г., первая палата Генеральных штатов в Нидерландах по Конституции 1815 г.). В этот же период возникли однопалатные представительства; они предусматривались конституциями Греции (1864 г.), Болгарского княжества (1879 г.), Сербского королевства (1903 г.).

Тенденция к ослаблению позиций верхних палат и иногда отказу от них была продолжена в конституционном развитии в межвоенное время и после Второй мировой войны. В Великобритании два акта 1911 г. и 1949 г. существенно ограничили права Палаты лордов в законодательной области. Совет республики Франции, по Конституции 1946 г., был лишен тех полномочий, которыми обладал всемогущий Сенат в Третьей республике. Хотя верхняя палата в Японии была сохранена, но нижняя обрела полномочия, позволяющие преодолевать вето второй палаты — Палаты советников. Правительство несет ответственность только перед нижней палатой.

Новая тенденция, появившаяся в последние десятилетия, указывает на приспособление статуса верхней палаты к желаниям правительства. В данном случае мы имеем в виду назначение Сената в парламенте Франции по Конституции 1958 г. В законодательной области Национальное собрание и Сенат равноправны (лишь финансовые законопроекты вносятся в нижнюю палату). При прохождении законопроекта «челнок» между палатами может действовать до тех пор, пока либо палаты не придут к соглашению, либо этот «челнок» перестанет «сновать» по желанию правительства. Правительство в последнем случае может созвать смешанную паритетную комиссию. Инициатива и после работы комиссии находится в руках правительства. Если компромиссный законопроект не будет принят палатами в идентичной редакции после нового чтения в обеих палатах, то правительство вправе потребовать, чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение по этому проекту (ст. 45 Конституции 1958 г.). Таким образом, Сенат нужен правительству, поскольку он тормозит принятие законопроектов и одновременно служит орудием проведения правительством своей политики в парламенте.

В конституционном законодательстве Европы в межвоенное время появляется собственная модель конституционного контроля, резко отличающаяся от традиционной американской. Если традиционная система имеет диффузный характер, т. е. проверка соответствия основному закону вверяется каждому суду или судье, то европейская модель носит централизованный характер. Контроль осуществляется специально созданными органами, действующими вне обычной и административной юстиции. В 20—30-е годы органы конституционной юстиции европейской модели были учреждены в Австрии (Конституция 1920 г.), в Чехословакии (Конституция 1920 г.); в республиканской Испании (Конституция 1931 г.) был создан Суд конституционных гарантий. После Второй мировой войны на Европу пришлась «вторая волна» конституционного контроля. Восстанавливается конституционный суд Австрии, создаются конституционные суды в Италии и ФРГ, такие же суды учреждаются в Турции (Конституция 1961 г.), в Югославии (Конституция 1963 г.); во Франции (Конституция 1958 г.) образуется Конституционный совет. «Третья волна» приходится на 70—80-е годы. Институт конституционного контроля предусматривают Основные законы Португалии (1976 г.), Испании (1978 г.), Чехословакии (1968 г.); с 1982 г. действует Конституционный трибунал в Польше; в 1983 г. в Бельгии создается Арбитражный суд; европейскую модель избрали Румыния (1991 г.), Болгария (1991 г.).

Европейская модель конституционного контроля весьма отличается от традиционной. В последней состав органов конституционной юстиции достаточно прост. Члены судов общей юрисдикции обычно назначаются главой государства пожизненно, хотя существует предельный возраст, по достижении которого судьи уходят в отставку. При назначении судей учитывается квалификационный уровень кандидатов и их политическая ориентация. Правда, поскольку в общих судах судьи назначаются пожизненно, а в отношении главы государства, производящего назначение, обычно действует принцип ротации, то политические ориентации постепенно нивелируются.

Принципиально по-иному назначаются члены органов конституционной юстиции в их европейском варианте. Прежде всего, срок полномочий членов неодинаков, но отсутствует пожизненное назначение: девять лет — во Франции, Испании и Италии; двенадцать лет — в ФРГ и Австрии. Во Франции все бывшие президенты входят в состав Конституционного совета пожизненно. В ряде стран состав органа обновляется не полностью, а частями. Обновление состава позволяет органу конституционной юстиции принимать новых людей, отражающих взгляды текущего момента. Срочный характер назначения не влияет на независимость членов. Независимость в данном случае обеспечивается не невозможностью сместить члена или его неназначением, а невозможностью его непосредственно повторного назначения. Члены французского Конституционного совета не могут быть назначены повторно; это же относится и к судьям конституционных судов Италии и Испании. В ФРГ нельзя переизбирать судей Конституционного суда на непосредственно следующий срок.

Особое внимание следует обратить на порядок назначения членов органов конституционного контроля. В группе стран, придерживающихся европейской модели, порядок назначения и квалификации судей нередко устанавливается конституционным законодательством, что подчеркивает значение этого органа конституционного надзора. Здесь важно и то, что почти всегда члены органа конституционного контроля назначаются не одной инстанцией, а несколькими, с тем чтобы ни один из назначающих органов не имел преимущества, а сам орган конституционного контроля не обрел односторонней ориентации.

Введенные в конституционное законодательство особенности организации и членского состава органов европейской модели дают им, очевидно, некоторые преимущества по сравнению с традиционной американской моделью. Органы европейской схемы контроля обычно шире подходят к рассматриваемым проблемам соотношения оспариваемого акта и основного закона; обычные суды всегда связаны конкретными обстоятельствами рассматриваемого дела, а отсюда партикуляризм решений этих судов. Судьям обычных судов субъективно трудно «подняться» над законом и взглянуть на него «с высоты» конституции. Множество судов, имеющих право принимать решения о конституционности, действуют изолированно друг от друга, что ведет к «разорванности» контроля, порой к его противоречивости.

Поделитесь этой записью или добавьте в закладки